導(dǎo)讀

為高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)，浙江堅(jiān)持以“千萬工程”牽引城鄉(xiāng)融合發(fā)展縮小“三大差距”，做好“強(qiáng)城”“興村”“融合”三篇文章，因地制宜分類推進(jìn)縣域發(fā)展軸建設(shè)。

近日，浙江省委農(nóng)辦、省委組織部、省財(cái)政廳、省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出到2027年底全省累計(jì)建設(shè)500個(gè)重點(diǎn)村組團(tuán)片區(qū)，輻射帶動(dòng)3000個(gè)以上周邊村聯(lián)動(dòng)發(fā)展，這是浙江首次針對(duì)鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展出臺(tái)指導(dǎo)文件。本文著眼于現(xiàn)實(shí)問題與需求，對(duì)“鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)”進(jìn)行了全面解析。

本文字?jǐn)?shù)：4225字

閱讀時(shí)間：13分鐘

作者 | 董翊明、田園、范征、童巖冰、冷詩(shī)雨

浙江省城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院國(guó)土空間規(guī)劃設(shè)計(jì)分院

#1

為何建鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)

（一）現(xiàn)實(shí)背景

近年來，浙江深化新時(shí)代“千萬工程”的成效顯著，和美鄉(xiāng)村、歷史文化村落、新時(shí)代美麗鄉(xiāng)村共同富裕示范帶等載體已實(shí)現(xiàn)“點(diǎn)上出彩”、“線上靚麗”。

然而，單個(gè)村“小弱散”的問題也逐步顯現(xiàn)：一是人口少流出多，據(jù)統(tǒng)計(jì)全省行政村村均常住人口不足千人，村莊人口凈流出比例超50%；二是大分散小集中，11萬余個(gè)自然村雖然沿河沿路，但空間上較為分散散布，不利于設(shè)施配套；三是設(shè)施少重復(fù)多，單個(gè)村設(shè)施不足與多個(gè)村設(shè)施重復(fù)配置并存，共享管護(hù)不足；四是產(chǎn)業(yè)同資源費(fèi)，農(nóng)業(yè)拋荒、農(nóng)旅同質(zhì)，產(chǎn)業(yè)同質(zhì)體量小且增收渠道不足，整體運(yùn)營(yíng)協(xié)同弱且利益聯(lián)結(jié)不足；五是肌理差風(fēng)貌亂，城市化、現(xiàn)代化、西方化的過度設(shè)計(jì)較多，鄉(xiāng)村傳統(tǒng)元素散落，這些均導(dǎo)致單個(gè)村難形成“串點(diǎn)成片”的規(guī)模效應(yīng)與梯度效應(yīng)，背后的約束是區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)不夠匹配、城鄉(xiāng)設(shè)施結(jié)構(gòu)與人口結(jié)構(gòu)不夠匹配、收入結(jié)構(gòu)與市民化政策結(jié)構(gòu)不夠匹配等。

在“村莊競(jìng)爭(zhēng)”轉(zhuǎn)向“片區(qū)協(xié)同”、“行政主導(dǎo)”轉(zhuǎn)向“市場(chǎng)驅(qū)動(dòng)”、“資源消耗”轉(zhuǎn)向“價(jià)值共生”的大趨勢(shì)下，推進(jìn)鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展的意義在于破解資源分散困局并激活要素配置效率、重構(gòu)鄉(xiāng)村治理體系并提升設(shè)施服務(wù)效能、推動(dòng)城鄉(xiāng)要素對(duì)流并優(yōu)化城鎮(zhèn)村關(guān)系、助力建強(qiáng)發(fā)展軸并縮小“三大差距”夯實(shí)共富基礎(chǔ)，進(jìn)而將片區(qū)內(nèi)生態(tài)、文化、空間等資源轉(zhuǎn)化為可持續(xù)的綜合發(fā)展資本，推動(dòng)片區(qū)發(fā)展從“政策紅利”向“制度紅利”躍升。

（二）地方需求

國(guó)內(nèi)多個(gè)省份通過鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)、宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村片區(qū)等載體，探索多元的多村聯(lián)動(dòng)模式。江蘇省委農(nóng)辦發(fā)布《宜居宜業(yè)和美鄉(xiāng)村片區(qū)建設(shè)指導(dǎo)意見》，提出每個(gè)片區(qū)內(nèi)不少于15個(gè)相連成片的行政村，片區(qū)整體實(shí)現(xiàn)規(guī)劃設(shè)計(jì)、鄉(xiāng)村建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、富民增收和鄉(xiāng)村治理五個(gè)協(xié)同，主要任務(wù)為強(qiáng)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)、推動(dòng)路網(wǎng)連接互通、推進(jìn)水系綜合整治、改善農(nóng)民住房生活條件、塑造鄉(xiāng)村特色風(fēng)貌、提升基本公共服務(wù)、促進(jìn)一二三產(chǎn)業(yè)融合、壯大村集體經(jīng)濟(jì)；山東青島印發(fā)《關(guān)于高質(zhì)量建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)的意見》，打造產(chǎn)業(yè)興、組織強(qiáng)、環(huán)境美、治理優(yōu)、要素活、生活富的市級(jí)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，帶動(dòng)建設(shè)鄉(xiāng)村振興示范片區(qū)，主要任務(wù)為高標(biāo)準(zhǔn)編制建設(shè)規(guī)劃、全面改善宜居環(huán)境、做優(yōu)做強(qiáng)鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、激活農(nóng)村資源要素、提升鄉(xiāng)村善治能力、著力推進(jìn)強(qiáng)村富民；廣東出臺(tái)《新型農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)條例》，四川結(jié)合經(jīng)濟(jì)區(qū)推動(dòng)差異化片區(qū)發(fā)展。

浙江省內(nèi)通過共同富裕示范帶、和美鄉(xiāng)村片區(qū)、未來鄉(xiāng)村組團(tuán)等載體，探索分類的鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)化模式。杭州高標(biāo)準(zhǔn)推進(jìn)未來鄉(xiāng)村帶與鄉(xiāng)村CEO聯(lián)動(dòng)，寧波制定《黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)促進(jìn)共同富裕工作導(dǎo)則（試行）》，溫州發(fā)布黨建引領(lǐng)鄉(xiāng)村連片提升行動(dòng)方案，湖州打造五批未來鄉(xiāng)村組團(tuán)，嘉興建設(shè)和美鄉(xiāng)村示范片區(qū)，紹興實(shí)施“和美越鄉(xiāng)”共富片區(qū)，金華實(shí)施三年行動(dòng)方案推進(jìn)先行片區(qū)，衢州依托詩(shī)畫風(fēng)光帶謀劃片區(qū)組團(tuán)標(biāo)準(zhǔn)，舟山同步建設(shè)百里海鄉(xiāng)畫廊與片區(qū)組團(tuán)，臺(tái)州引導(dǎo)沿海、沿路示范帶、示范片區(qū)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)組團(tuán)發(fā)展，麗水探索共富聯(lián)合體。

（三）政策供給

鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)的法律制度日趨健全。《浙江省“千萬工程”條例》要求建立健全片區(qū)組團(tuán)發(fā)展工作機(jī)制，鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)領(lǐng)域首部地方性法規(guī)《臺(tái)州市促進(jìn)鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展規(guī)定》強(qiáng)化不同類型組團(tuán)要素政策，《中華人民共和國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法》為鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)中農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的資源整合提供了支撐，《中華人民共和國(guó)土地管理法》為鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)跨村土地整合和產(chǎn)業(yè)用地保障提供了依據(jù)。

鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)的頂層設(shè)計(jì)體系逐步完善。2020年以來，不僅省委一號(hào)文件等法律法規(guī)與政策文件提出推動(dòng)片區(qū)、村莊等聯(lián)動(dòng)建設(shè)，省領(lǐng)導(dǎo)也在各地調(diào)研中強(qiáng)調(diào)，加快鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展。

#2

鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)是什么

為更明晰鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)的定義，需處理好兩組關(guān)系：

（一）重點(diǎn)村與片區(qū)組團(tuán)“小與大”的關(guān)系

重點(diǎn)村的概念與《鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)（GB50188-2007）》提出的中心村概念相近，即設(shè)有兼為周邊村服務(wù)的公共設(shè)施的村，其中特大型村莊為1000人以上，大型村莊為601-1000人。

在單個(gè)行政村村域內(nèi)，可將集聚了較多人口、較強(qiáng)產(chǎn)業(yè)、較優(yōu)設(shè)施、較豐資源、較好區(qū)位的自然村，以及目前條件一般但潛力較大的自然村當(dāng)成“重點(diǎn)村”，帶動(dòng)其他一般自然村，在局部上形成“小組團(tuán)”，可見重點(diǎn)村的關(guān)鍵在于集聚能力與帶動(dòng)能力，由此制定涵蓋黨建引領(lǐng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、設(shè)施服務(wù)、治理能力、輻射帶動(dòng)5類12個(gè)指標(biāo)的《重點(diǎn)村遴選標(biāo)準(zhǔn)》，其中還針對(duì)山區(qū)海島縣定制差異化取值的常住人口、村集體經(jīng)濟(jì)年經(jīng)營(yíng)性收入、便民服務(wù)圈3個(gè)指標(biāo)，以及不作要求的汽車通戶率、服務(wù)設(shè)施2個(gè)指標(biāo)。

從多個(gè)行政村跨村看，重點(diǎn)村還可通過“組團(tuán)”的方式，聯(lián)動(dòng)周邊地理相鄰、稟賦相近、產(chǎn)業(yè)相似的多個(gè)行政村，形成“大片區(qū)”，這里“組團(tuán)”和“片區(qū)”互為手段和目的。

（二）片區(qū)組團(tuán)與發(fā)展軸“內(nèi)與外”的關(guān)系

一方面，宜結(jié)合浙江百縣千鎮(zhèn)萬村的城鎮(zhèn)體系和演變規(guī)律，以及都市區(qū)、縣城、中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村之間直接或間接的帶動(dòng)關(guān)系，通過一體編制片區(qū)組團(tuán)發(fā)展規(guī)劃與項(xiàng)目實(shí)施方案的“一片一規(guī)劃”，既要把握因地制宜的片區(qū)組團(tuán)容納規(guī)模的合理區(qū)間，如平原、山區(qū)、海島等不同地形下適宜聯(lián)動(dòng)的一般村數(shù)量，也要探索因時(shí)可變的重點(diǎn)村數(shù)量，如城鎮(zhèn)化工業(yè)化不同發(fā)展階段下可依托的重點(diǎn)村數(shù)量，及其與中心鎮(zhèn)、一般鎮(zhèn)鎮(zhèn)區(qū)、鎮(zhèn)域的鄰屬關(guān)系，非必要盡可能不跨鎮(zhèn)，避免“小馬拉大車”。

另一方面，大多數(shù)情況下，發(fā)展軸軸域并不需涵蓋所有片區(qū)組團(tuán)，而需通過統(tǒng)籌協(xié)同的發(fā)展軸建設(shè)方案與專項(xiàng)規(guī)劃“一縣一布局”，根據(jù)“人-地”增長(zhǎng)基礎(chǔ)與態(tài)勢(shì)，研判三年內(nèi)重點(diǎn)縮差的“城-鎮(zhèn)-村”載體，聚焦可建成的軸域或分段軸域，并控制縣（市、區(qū)）片區(qū)組團(tuán)總數(shù)，避免“滿鋪全覆蓋”，軸域外的片區(qū)組團(tuán)只要能通過各級(jí)道路等方式與發(fā)展軸聯(lián)系上，也可由近及遠(yuǎn)實(shí)現(xiàn)共富。

#3

鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)做什么

（一）鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)重點(diǎn)任務(wù)

1.任務(wù)推演

從破解單個(gè)行政村“小弱散”的問題導(dǎo)向出發(fā)，主要有產(chǎn)業(yè)共富、運(yùn)營(yíng)共贏、設(shè)施共通3大任務(wù)、5項(xiàng)行動(dòng)。

從縮小“三大差距”、建強(qiáng)發(fā)展軸的目標(biāo)導(dǎo)向出發(fā)，主要有組織共建、規(guī)劃共繪2大任務(wù)、5項(xiàng)行動(dòng)。

從凸顯鄉(xiāng)村環(huán)境、文明等特色的特色導(dǎo)向出發(fā)，主要有環(huán)境共美、服務(wù)共享2大任務(wù)、5項(xiàng)行動(dòng)。

綜上，鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)建設(shè)內(nèi)容可總結(jié)為“七共”7大任務(wù)和15項(xiàng)行動(dòng)。

2.任務(wù)內(nèi)容

（1）任務(wù)1“組織共建”的戰(zhàn)略意圖：目標(biāo)導(dǎo)向的機(jī)制設(shè)計(jì)。

行動(dòng)1——黨建聯(lián)心話家常。

行動(dòng)2——領(lǐng)雁帶頭抓重點(diǎn)。

行動(dòng)3——青年入鄉(xiāng)興三農(nóng)。

（2）任務(wù)2“規(guī)劃共繪”的戰(zhàn)略意圖：目標(biāo)導(dǎo)向的多規(guī)合一。

行動(dòng)4——連片規(guī)劃綠富美滿菜園。

行動(dòng)5——實(shí)施管理有桿秤。

（3）任務(wù)3“產(chǎn)業(yè)共富”的戰(zhàn)略意圖：問題導(dǎo)向的錯(cuò)位增量。

行動(dòng)6——土特產(chǎn)富滿菜園。

行動(dòng)7——新業(yè)拉手增飯碗。

（4）任務(wù)4“運(yùn)營(yíng)共贏”的戰(zhàn)略意圖：問題導(dǎo)向的聯(lián)結(jié)增強(qiáng)。

行動(dòng)8——整體運(yùn)營(yíng)土變金。

行動(dòng)9——利益聯(lián)結(jié)抱成團(tuán)。

（5）任務(wù)5“設(shè)施共通”的戰(zhàn)略意圖：問題導(dǎo)向的一體增效。

行動(dòng)10——路電氣網(wǎng)水端平。

行動(dòng)11——一體管護(hù)全家福。

（6）任務(wù)6“環(huán)境共美”的戰(zhàn)略意圖：特色導(dǎo)向的環(huán)境增色。

行動(dòng)12——保山護(hù)水潤(rùn)麥田。

行動(dòng)13——修舊如舊鄉(xiāng)韻深。

（7）任務(wù)7“服務(wù)共享”的戰(zhàn)略意圖：特色導(dǎo)向的服務(wù)增值。

行動(dòng)14——農(nóng)事家事一站清。

行動(dòng)15——鄉(xiāng)風(fēng)文明煥新貌。

（二）鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)發(fā)展戰(zhàn)略

1.因勢(shì)利導(dǎo)的區(qū)位戰(zhàn)略

無論是主動(dòng)“組群”還是被動(dòng)“加群”，都離不開農(nóng)業(yè)區(qū)位論、工業(yè)區(qū)位論、旅游區(qū)位論、中心地理論等區(qū)位理論，不符合區(qū)位規(guī)律的片區(qū)組團(tuán)，哪怕有強(qiáng)村公司加持，也可能會(huì)使“強(qiáng)扭的瓜不甜”，區(qū)位的作用也從“趨利避害”轉(zhuǎn)向“因勢(shì)利導(dǎo)”，即為特定村莊與土特產(chǎn)匹配有利于要素集聚的區(qū)位，基于此衍生多村多產(chǎn)利益聯(lián)結(jié)和增值收益分配機(jī)制，進(jìn)而形成報(bào)酬遞增的正外部效應(yīng)。

如衢州開化聚高合片區(qū)，根據(jù)最適宜小香薯5.5-6.5pH值、20-30度氣溫的農(nóng)業(yè)區(qū)位，培育從香薯干到香薯酒再到香薯游的“心有所薯”“土特產(chǎn)鏈”，并依托阿里巴巴、駐村規(guī)劃師等外力，謀劃農(nóng)文旅融合的農(nóng)業(yè)公園，打造“人人有事做、家家有收入”的“兩有”共富組團(tuán)。

2.順其自然的生態(tài)戰(zhàn)略

正如《天論》提出的“萬物各得其和以生，各得其養(yǎng)以成”，鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)也應(yīng)循地之道，通過控制人口的明堂、合乎風(fēng)水的選址、鄉(xiāng)土樸素的手法，使片區(qū)村莊數(shù)量與占地面積處在城鎮(zhèn)村大體系中的合理區(qū)間，才可能接近天人合一的境界。

同理，位于同一山脈或同一水系的片區(qū)組團(tuán)，往往具備道法自然的生態(tài)基礎(chǔ)，如臨安“天目月鄉(xiāng)”五村共富示范發(fā)展片區(qū)組團(tuán)注重保護(hù)白鶴美麗田園、月亮灣漂流等生態(tài)要素，強(qiáng)化天目山生態(tài)旅游的綜合改造提升。

3.主客共享的文化戰(zhàn)略

鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)從外在整合轉(zhuǎn)向內(nèi)在融合的關(guān)鍵在于，推進(jìn)入鄉(xiāng)隨俗、主客共享的深層次文化認(rèn)同，既需保護(hù)原鄉(xiāng)人傳統(tǒng)聚落的物質(zhì)文化載體，也需融入歸鄉(xiāng)人、念鄉(xiāng)人社會(huì)交往的非物質(zhì)文化網(wǎng)絡(luò)，更需創(chuàng)造旅鄉(xiāng)人、新鄉(xiāng)人協(xié)同煥新的空間場(chǎng)所。

如臨海“江南·溪望谷”沿溪鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)，打通“老屋拯救-青年回鄉(xiāng)-村企運(yùn)營(yíng)-茶園復(fù)興-文化新生” 的文化保護(hù)利用與傳承煥新鏈條，并依托原鄉(xiāng)人、歸鄉(xiāng)人、念鄉(xiāng)人、旅鄉(xiāng)人、新鄉(xiāng)人“五鄉(xiāng)人”，運(yùn)營(yíng)“今有光”等鄉(xiāng)村創(chuàng)意空間。

（三）鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)實(shí)施路徑

1.分類定形的空間組織路徑

根據(jù)重點(diǎn)村與中心鎮(zhèn)、一般村的空間與數(shù)量關(guān)系，將鄉(xiāng)村片區(qū)組團(tuán)的空間組織形式分為多種類型，包括眾星拱月型、單核聯(lián)鎮(zhèn)型、單核散點(diǎn)型、無核抱團(tuán)型、單核跨鎮(zhèn)型、單核延伸型、雙核比鄰型等。

2.運(yùn)營(yíng)支撐的產(chǎn)業(yè)鏈接路徑

依托國(guó)企整營(yíng)、村企聯(lián)營(yíng)、多村自營(yíng)等模式，引導(dǎo)片區(qū)產(chǎn)業(yè)差異布局、產(chǎn)業(yè)鏈垂直整合、多業(yè)態(tài)融合創(chuàng)新，推廣精準(zhǔn)滴灌的土特產(chǎn)鏈“一鏈一策”與“鏈長(zhǎng)制”，如金東八仙積道片區(qū)探索以線帶點(diǎn)促面模式，成立“村集體+投資方+招商運(yùn)營(yíng)公司+產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟”的運(yùn)營(yíng)公司，依托產(chǎn)業(yè)共富帶培育多個(gè)片區(qū)。

3.減提同步的設(shè)施統(tǒng)籌路徑

制定片區(qū)組團(tuán)內(nèi)重點(diǎn)村設(shè)施提級(jí)與一般村設(shè)施減配“兩張清單”，供給托幼、老年助餐點(diǎn)、聯(lián)村水站等必要設(shè)施，同時(shí)避免照搬城市、過于復(fù)雜的設(shè)施，如余杭禹上稻香、徑山共富古城等片區(qū)探索設(shè)施集約的路徑。

4.活化適土的風(fēng)貌營(yíng)造路徑

從片區(qū)村民遷入遷出、大小家庭等多元需求出發(fā)，采用鄉(xiāng)土場(chǎng)景還原、藝術(shù)植入、材質(zhì)對(duì)比等低影響適土化手法，推廣節(jié)地巧裝等鄉(xiāng)土建造技藝，引導(dǎo)微差與重復(fù)的在地化組合，避免千屋一面單調(diào)設(shè)計(jì)與一屋一式過度設(shè)計(jì)，如長(zhǎng)興八都岕片區(qū)強(qiáng)化5株千年古銀杏周邊古道、古寺等風(fēng)貌保護(hù)，打造“十里銀杏古長(zhǎng)廊”。

*本文圖片由黃宇文、王饒全提供。

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