作者|中國法學會民族法學研究會

責編|薛應軍

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黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央堅持“兩個結合”，不斷推進馬克思主義民族理論中國化時代化，鮮明提出把鑄牢中華民族共同體意識作為新時代黨的民族工作的主線、民族地區各項工作的主線，形成了習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想。這一重要思想闡明了民族工作的主要任務和重要原則，是馬克思主義民族理論中國化時代化的最新成果，是進一步完善民族工作法律體系的指導思想。

新中國成立以來，伴隨著我國民族工作的探索和發展，我國民族工作法治建設取得了豐碩成果，已初步形成了一個以憲法有關規定為根本、以民族區域自治法和其他法律的規定為主干，包括行政法規、部門規章、地方性法規和地方政府規章有關民族事務的法規規范在內的民族工作法律體系，具有顯著中國特色。其在維護國家統一、促進民族團結、保障少數民族合法權益、促進民族地區發展等方面發揮了重要作用。進一步完善我國民族工作法律體系，必須以習近平法治思想和習近平總書記關于加強和改進民族工作的重要思想為指引，堅持問題導向，增強立法工作的針對性，提高立法的效益。

把鑄牢中華民族共同體意識作為完善民族工作法律體系的主線。現行民族工作法律體系中，“中華民族”“中華民族共同體”“鑄牢中華民族共同體意識”“以鑄牢中華民族共同體意識為主線”“推進中華民族共同體建設”等理念及其有關要求，還存在一定缺位或弱化之處。要補上這個短板，不僅要納入有關概念，還要將“以鑄牢中華民族共同體意識為主線”的精神和有關要求體現在相關法律文本之中。

把握好民族平等的豐富內涵，不斷提高民族事務治理能力和水平。民族平等有著非常豐富的內涵，包括非歧視、促進機會平等。進一步完善民族工作法律體系，必須以民族平等為根本原則，把握其豐富內涵。要逐步完善相關法律法規和差別化區域支持政策，依法保障各族群眾合法權益，堅持依法治理民族事務，引導各族群眾增強國家意識、公民意識、法治意識。

把握好“兩個結合”，不斷完善我國民族區域自治制度。我國民族區域自治制度的基本特色是統一與自治相結合、民族因素和區域因素相結合。團結統一是國家最高利益，是各族人民共同利益，是實行民族區域自治的前提和基礎。沒有國家的團結統一，就談不上民族區域自治。我國采取單一制國家結構形式，民族自治地方的最高行政級別是省級行政區，所有民族自治地方既要遵守憲法和全國通行的法律，還要遵守國務院的行政法規，維護國家的法制統一。同時，與一般行政地區不同，它又依據憲法、民族區域自治法和其他法律享有在某些事務上的自治權。這體現了統一與自治的結合。我國民族自治區域沒有簡單按照少數民族人口占比設立，自治地方的人口包括漢族和其他少數民族人口。雖然憲法和民族區域自治法使用了“實行區域自治的民族”這樣的概念，但行使自治權的是“自治機關”?！白灾螜C關”是轄區內各民族成員組成的，體現區域因素。我國憲法規定，“自治區主席、自治州州長、自治縣縣長由實行區域自治的民族的公民擔任”“自治區、自治州、自治縣的人民代表大會常務委員會中應當有實行區域自治的民族的公民擔任主任或者副主任”，這體現民族因素。同時，憲法又規定“自治區、自治州、自治縣的自治機關行使憲法第三章第五節規定的地方國家機關的職權”，體現區域管理因素。這種制度設計體現了區域因素與民族因素相結合的特點。在新時代新征程，要堅持守正創新，在堅持基礎上完善，在完善基礎上堅持，不斷發展我國民族區域自治制度。

把民族地區的發展放在國家建設全局中謀劃，促進各民族共同走向社會主義現代化。中國式現代化與中華民族共同體建設高度吻合，要把少數民族和民族地區的發展進步放在中國式現代化、中華民族共同體建設和中華民族偉大復興的大背景下統籌把握。促進民族地區發展，要更多地關注區域性，在促進區域協調發展方面下功夫。要促進民族地區經濟融入全國經濟發展大格局，依據本地資源稟賦和產業優勢加快發展。要依據國家國土空間規劃和主體功能區規劃，把握好民族地區的發展定位和發展方向，形成自己的發展優勢。一方面，堅持先富幫后富理念，繼續堅持我們在促進民族地區加快發展方面形成的一些好的、具有中國特色的做法，如中央財政保持轉移支付力度、組織對口支援和鼓勵東西部經濟協作等。另一方面，要大力促進全國基本公共服務均等化，促進東西部地區人口雙向流動，并加快農業轉移人口市民化進程。

豐富多維度敘事視角，促進中華民族大團結。不同的敘事維度具有不同視角、不同內涵側重和不同運用場景。在現有研究中，“民族—民族”“中華民族大家庭—家庭成員”敘事視角運用較多。在完善民族工作法律體系進程中，應加強“國家—各族公民”“中華民族—個體成員”等敘事維度和權利義務關系的規范，強化各族人民的公民意識和中華民族個體成員的意識。

加強總體設計，完善頂層立法。建議抓緊出臺“民族團結進步促進法”。新時代的“民族團結進步”就是鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設，建議該法對“民族團結進步”概念進行符合時代的新界定，將“民族團結進步促進法”制定成為一部為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設提供法律保障的法。建議在修訂憲法時將“中華民族”概念置于更加突出的位置，研究將“鑄牢中華民族共同體意識”等概念納入憲法文本的可能性及修改個別條文的必要性。建議適時啟動民族區域自治法的修訂工作，通過修法將新時代民族工作的新理念新思想新戰略融入該法文本之中。

加強“嵌入式”立法，即在國家綜合性或其他專門法律中，必要時“嵌入”有關民族事務的條款。民族事務立法，有必要時才制定專門法，而“嵌入式”立法應為常態，這也是由我國法制統一原則和民族問題的特點決定的?！扒度胧健绷⒎?，能更好地體現和處理好一般與特殊的關系，且便于實施，有利于加速民族事務立法進程。當前，應通過“嵌入式”立法，將“鑄牢中華民族共同體意識”“構筑各民族共有精神家園”“促進各民族交往交流交融”“促進各民族共同實現現代化”等方面法定舉措嵌入有關法律法規之中。

加強地方性法規的立改廢釋。習近平總書記強調，無論是出臺法律法規還是政策措施，都要著眼于強化中華民族的共同性、增強中華民族共同體意識。即，必須以增進共同性、增強中華民族共同體意識為方向改進和完善各地有關民族事務的法規和政策。為此，各地應加強現行有效的民族事務地方性法規政策的梳理和評估，按照法定程序，根據上位法的有關規定，及時調整完善本地的相關法規和政策，與國家層面的立法相向而行，一起構筑為鑄牢中華民族共同體意識、推進中華民族共同體建設提供堅強法制保障的、更為完備的法律法規體系。

本文為中國法學會部級法學研究重點委托課題“以鑄牢中華民族共同體意識為主線，進一步完善我國民族工作法律體系研究及立法修法建議”〔CLS（2024）ZDWT48〕的研究成果。

（課題組成員：王平、沈壽文、李占榮、汪習根、方路錦）