本文為《中國審判》雜志原創稿件

文| 中共中央黨校（國家行政學院）

政治和法律教研部教授 韓春暉

嚴格規范公正文明執法是法治政府建設的“先手棋”，是法治政府建設中的焦點問題。它既是加快建設法治政府的重點任務，也是中國特色社會主義法治堅持以人民為中心的本質要求，事關人民群眾切身利益，事關黨和政府的公信力，事關國家長治久安。因此，習近平總書記關于行政執法的重要論述是習近平法治思想的重中之重，它包含行政執法的功能取向、執法系統、執法領域、執法體制、執法主體、執法對象、執法方式、執法效果和執法責任等方面，已形成了相對獨立的行政執法理論。

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行政執法核心功能

現代社會中的行政執法，是國家行政機關依照法律法規履行法定職能、管理經濟社會事務的重要方式。行政機關作為國家權力機關的執行機關，承擔了嚴格貫徹實施憲法法律的重要職責，是實施憲法法律的重要主體。我國絕大多數的法律、地方性法規和行政法規，都是由行政機關來具體執行的，行政執法是依法行政的重要內容。

習近平總書記從以人民為中心的立場出發，從政府與群眾的二元關系中闡述了行政執法的外在功能，進而凸顯嚴格執法對于全面依法治國的重要作用。習近平總書記指出，“行政執法工作面廣量大，一頭連著政府，一頭連著群眾，直接關系群眾對黨和政府的信任、對法治的信心”。行政機關的執法水平直接關系人民群眾的切身利益，直接關系黨和政府的公信力。因為，行政執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的重要方式。習近平總書記強調：“行政執法同基層和百姓聯系最緊密，直接體現我們的執政水平。行政執法體制改革情況復雜、涉及人員量大面廣，改革中遇到的矛盾問題比較多。要加大力度、加快進度，推動改革平穩落實到位。”“全面推進依法治國，必須堅持嚴格執法。法律的生命力在于實施。如果有了法律而不實施，或者實施不力，搞得有法不依、執法不嚴、違法不究，那制定再多法律也無濟于事。”“現在，我們社會生活中發生的許多問題，有的是因為立法不夠、規范無據，但更多是因為有法不依、失于規制乃至以權謀私、徇私枉法、破壞法治。”習近平總書記的這些論述表明，行政執法是行政機關堅持以人民為中心的具體行動，是落實國家立法意志的常態機制，是提升政府法治形象的直觀場景，是推進法治社會建設的重要力量。

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行政執法內在邏輯

習近平總書記從系統思維出發，對行政執法的基本要求進行了辯證闡釋，展現了行政執法的發展方向。他指出，“嚴格文明公正執法是一個整體，要全面貫徹。文明執法、公正執法要強調，嚴格執法也要強調，不能畸輕畸重。如果不嚴格執法，執法司法公信力也難以建立起來。現實生活中出現的很多問題，往往同執法失之于寬、失之于松有很大關系。涉及群眾的問題，要準確把握社會心態和群眾情緒，充分考慮執法對象的切身感受，規范執法言行，推行人性化執法、柔性執法、陽光執法，不要搞粗暴執法、‘委托暴力’那一套。但是，不論怎么做，對違法行為一定要嚴格尺度、依法處理”。

習近平總書記的論述展現了我國行政執法結構中各要素的內在邏輯：“嚴格”是行政執法的基本要求，“規范”是行政執法的行為準則，“公正”是行政執法的價值取向，“文明”是行政執法的職業倫理。當然，在行政執法系統中，根本保證是黨的領導。保證執法是黨的領導在執法環節的具體化。黨保證執法，就是要通過黨的政治領導、思想領導、組織領導和工作領導，保證執法機構獨立公正行使職權，監督、促進和保障執法機構嚴格執法。通過領導和推進行政體制和行政執法體制改革，加快建立權責統一、權威高效的依法行政體制，推進行政機關事權規范化、法律化，加強對執法活動的監督，確保有權必有責、用權受監督、違法受追究。

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行政執法治本之策

在貫徹系統思維、部署執法工作全局的同時，習近平總書記也聚焦執法領域的一些重點、熱點和難點問題，彰顯“點面結合”的理論關懷。他對社會治理中的一些違法亂象極為關注，特別強調要拿出治本之策。2019年2月25日，習近平總書記在中央全面依法治國委員會第二次會議發表重要講話時指出：“對食品、藥品等領域的重大安全問題，要拿出治本措施，對違法者用重典，用法治維護好人民群眾生命安全和身體健康。”這一重要論述強調了對于政府治理中一些普遍性、頑固性、影響惡劣的違法情形，應通過規定更嚴格的法律責任、采取更嚴格的治理措施、探索更有效的執法方式，糾正不良局面。鑒于此，2021年中共中央、國務院印發的《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確規定：“加大食品藥品、公共衛生、自然資源、生態環境、安全生產、勞動保障、城市管理、交通運輸、金融服務、教育培訓等關系群眾切身利益的重點領域執法力度。”“建立完善嚴重違法懲罰性賠償和巨額罰款制度、終身禁入機制，讓嚴重違法者付出應有代價。”

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行政執法體制

黨的十八大以來，我國行政執法領域在整治執法不規范、亂作為等問題上，取得了很大成效。但當前，一些地方執法不嚴格、不透明、不文明問題仍然存在，運動式、“一刀切”執法問題仍時有發生，執法不作為問題突出。習近平總書記特別重視通過行政執法體制改革來破解體制性難題，進行源頭治理。習近平總書記指出，“要推進嚴格執法，理順執法體制，完善行政執法程序，全面落實行政執法責任制”。行政執法體制改革的重中之重是整合執法力量和優化協同執法兩個方面。習近平總書記強調，要“把深化綜合執法改革作為專項任務，在市場監管、生態環保、文化市場、交通運輸、農業等領域整合組建執法隊伍，大幅減少執法隊伍類別，合理配置執法力量，著力解決多頭多層重復執法問題，努力做到嚴格規范公正文明執法”。《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定》提出，要“深化行政執法體制改革，完善基層綜合執法體制機制，健全行政執法監督體制機制。完善行政處罰等領域行政裁量權基準制度，推動行政執法標準跨區域銜接。完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”。

《法治政府建設實施綱要（2021—2025年）》明確了深化行政執法體制改革的目標，即完善權責清晰、運轉流暢、保障有力、廉潔高效的行政執法體制機制。其中，兩個方面具體舉措尤為重要：一是加快推進執法重心和執法力量下沉。這就需要在我國的行政執法體制中，根據不同層級政府的職能特點和執法任務需要，科學界定中央和地方各級政府及其部門的執法領域和執法重點。二是加強綜合執法、聯合執法、協作執法的組織指揮和統籌協調。堅持省（自治區）原則上不設行政執法隊伍，設區市與市轄區原則上只設一個行政執法層級，縣（市、區、旗）一般實行“局隊合一”體制，鄉鎮（街道）逐步實現“一支隊伍管執法”的改革原則和要求。大力推進跨領域跨部門聯合執法，實現違法線索互聯、執法標準互通、處理結果互認。

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行政執法主體

在全面推進依法治國的進程中，“法”的因素重要，“人”的因素也同等重要。習近平總書記諄諄教誨，“縱有良法美意，非其人而行之，反成弊政”，“得其人而不得其法，則事必不能行；得其法而不得其人，則法必不能濟。人法兼資，而天下之治成”。習近平總書記對行政執法主體提出了明確要求：“執法是行政機關履行政府職能、管理經濟社會事務的主要方式，各級政府必須依法全面履行職能，堅持法定職責必須為、法無授權不可為，健全依法決策機制，完善執法程序，嚴格執法責任，做到嚴格規范公正文明執法。”“國務院和地方各級人民政府作為國家權力機關的執行機關，作為行政機關，負有嚴格貫徹實施憲法和法律的重要職責，要規范政府行為，切實做到嚴格規范公正文明執法。”“行政機關是實施法律法規的重要主體，要帶頭嚴格執法，維護公共利益、人民權益和社會秩序。”

關于執法者，習近平總書記主要提出了三個方面要求。一是執法者要忠于法律。習近平總書記指出：“執法者必須忠實于法律，既不能以權壓法、以身試法，也不能法外開恩、徇情枉法。”二是執法者應當自己先守法。習近平總書記指出：“法律需要人來執行，如果執法的人自己不守法，那法律再好也沒用！我們要加強對執法活動的監督，堅決排除對執法活動的非法干預，堅決防止和克服地方保護主義和部門保護主義，堅決防止和克服執法工作中的利益驅動，堅決懲治腐敗現象，做到有權必有責、用權受監督、違法必追究。”三是執法者要有職業良知。習近平總書記指出：“執法不嚴、司法不公，一個重要原因是少數干警缺乏應有的職業良知。許多案件，不需要多少法律專業知識，憑良知就能明斷是非，但一些案件的處理就偏偏弄得是非界限很不清楚。各行各業都要有自己的職業良知，心中一點職業良知都沒有，甚至連做人的良知都沒有，那怎么可能做好工作呢？政法機關的職業良知，最重要的就是執法為民。”

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行政執法對象

執法對象的范圍適當與否不僅會直接影響行政執法的社會效果，而且會長久影響政府的執法權威。為此，習近平總書記具有革新性地提出“法要責眾”，以糾正社會中的普遍性違法。2017年3月7日，習近平總書記在參加十二屆全國人大五次會議遼寧代表團審議時深刻指出：“面對眾者皆墨，是不是法不責眾，下不為例？不！法要責眾，以戒今后！”事實上，“法不責眾”是一種“法治所不能”的不堪狀態，并非“法治所不為”的應然狀態。隨著社會的發展與進步，很多大數據、算法模型等智能手段提升了執法主體執法“責眾”的客觀能力，對于一些普遍性、頑固性的違法情形，在產生之初就采取“法要責眾”的方式執法，有利于防范“破窗效應”。顯然，習近平總書記的這一理念突破了傳統“法不責眾”的治理窠臼，是對行政執法對象的正本清源，形成了具有原創性的法治理論成果。此外，對于一些重點違法對象，習近平總書記特別強調要敢于執法，防止歪風邪氣蔓延。他指出：“現在，有些人法治意識淡薄，動輒為一己之利為所欲為，侵犯他人權益，危害公共安全，挑戰法律底線；有的公然阻礙執法、暴力抗法，甚至顛倒黑白、造謠中傷。要嚴格執法、依法懲治，不能怕惹事，不能縮手縮腳，不能讓這種歪風邪氣蔓延開來。”

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行政執法方式

在行政執法實踐中，有些執法人員常常認為“嚴格執法”與“文明執法”存在“選擇悖論”。對此，習近平總書記指出，“強調嚴格執法，讓違法者敬法畏法，但絕不是暴力執法、過激執法，要讓執法既有力度又有溫度”。習近平總書記強調既要嚴格執法有力度，又要文明執法有溫度，二者是內在統一的，這種統一性在于情、理、法相融的執法效果。可見，執法機關在保持法律威懾力的同時，通過優化行為方式，最大限度釋放制度善意，才能將“選擇悖論”轉化為“治理效能”。

推進嚴格執法的方式選擇，既有實體法的要求，更有程序法的要求。為此，習近平總書記強調，“要嚴格執法資質、完善執法程序，建立健全行政裁量權基準制度，確保法律公正、有效實施”。具體來說，要全面落實行政裁量權基準制度，細化量化本地區各行政執法行為的裁量范圍、種類、幅度等，并對外公布；嚴格落實行政執法公示、執法全過程記錄、重大執法決定法制審核制度；全面嚴格落實告知制度，依法保障行政相對人陳述、申辯、提出聽證申請等權利。

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行政執法效果

習近平總書記關于執法效果的論述包含“執法效果轉化”和“三個效果統一”兩個重要觀點。關于“執法效果轉化”，習近平總書記指出，“執法是把紙面上的法律變為現實生活中活的法律的關鍵環節，執法人員必須忠于法律、捍衛法律，嚴格執法、敢于擔當”。關于“三個效果統一”，習近平總書記指出，“要樹立正確法治理念，把打擊犯罪同保障人權、追求效率同實現公正、執法目的同執法形式統一起來，堅持以法為據、以理服人、以情感人，努力實現最佳的法律效果、政治效果、社會效果”。值得注意的是，這種追求“三個效果統一”的觀點并非孤立存在，而是深深扎根于中國傳統文化中，具有內在統一性。

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行政執法責任

習近平總書記對執法腐敗等不正之風極為警惕，提出要對執法腐敗“零容忍”：“政法隊伍中的不正之風，是人民群眾最不滿意的問題之一。我聽到反映，現在一些干警特權思想、霸道作風嚴重，粗暴執法、野蠻執法問題仍較突出；有的對有權人、有錢人、有關系的人特事特辦、笑臉相迎，對普通群眾門難進、臉難看、事難辦，以管人者自居，冷硬橫推，吃拿卡要；有的甚至搞‘釣魚執法’、以罰謀財，管什么的就把什么方面涉及的群眾當成‘唐僧肉’‘提款機’。群眾辦事為什么這么難？原因就是有些同志不拿群眾當回事，誰是主人誰是仆人沒弄清楚。還有一些干警管不住自己的生活圈、交往圈、娛樂圈，交不該交的人，去不該去的地方，做一些出格的事情。”

因此，習近平總書記強調，必須堅持更嚴標準、更高要求深入推進執法隊伍建設，切實實現對執法腐敗“零容忍”。在2014年中央政法工作會議上，習近平總書記強調：“決不允許對群眾的報警求助置之不理，決不允許讓普通群眾打不起官司，決不允許濫用權力侵犯群眾合法權益，決不允許執法犯法造成冤假錯案。”他進一步指出：“要堅決清查貪贓枉法、對黨不忠誠不老實的人，深查執法司法腐敗……堅持‘零容忍’，敢于刀刃向內、刮骨療毒。”為貫徹落實習近平總書記關于執法責任論的精神，《法治政府建設與責任落實督察工作規定》提出了全面落實行政執法責任制和責任追究制度，要求建立健全常態化的責任追究機制，加快建立統一的行政執法監督網絡平臺，建立健全投訴舉報、情況通報等制度，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服部門利益和地方保護主義，防止和克服執法工作中的利益驅動，懲治執法腐敗現象。

綜上所述，習近平法治思想中的嚴格執法理論包含許多非常具有原創性的理論創新，是在行政執法場域中將馬克思主義法治理論中國化的最新成果，是將行政執法的一般原理與中華優秀傳統法律文化相結合的思想結晶，是新時代推進行政執法規范化的基本遵循和行動指南，必將在建設法治政府的歷史進程中轉化為強大的實踐偉力。

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《中國審判》雜志2025年第10期

中國審判新聞半月刊·總第368期

來源：中國審判

編輯：孟祥宇