摘要：城市性質、核心功能定位、建設用地規模比較（歡迎關注杠桿游戲）

撰文|張銀銀&編輯|欣欣然

南京、廣州拔得頭籌，成為4大直轄市之后，第一批獲得新版總體規劃批復的副省級/省會城市。

一些媒體已經對此有所解讀。今天杠桿游戲想展開，把已經批復的6大超級城市的情況歸納比較下。

在此之前，先說點有趣的細節。

1）南京和廣州分別為江蘇省、廣東省的省會，無獨有偶，蘇、粵兩省也是本輪省級國土空間規劃最早獲得批復的省份。

從2023年夏天開始，國務院陸續批復主要省級行政區的國土空間規劃，如杠桿游戲上文所述，江蘇、廣東為最早獲得批復的2個省份。到2024年，多數省份的國土空間規劃批復已經掛網。

批復了省級行政區之后，副省級城市、省會城市、重要城市的國土空間總體規劃批復，自然進入議程。

2）值得一說，按照國土空間規劃體系，省的總體規劃叫“國土空間規劃”，市包括直轄市的叫“國土空間總體規劃”。

從本輪批復開始，國土空間規劃代替了以前的城市總規。

國土空間規劃是國家空間發展的指南、可持續發展的空間藍圖，是各類開發保護建設活動的基本依據。建立國土空間規劃體系并監督實施，將主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃融合為統一的國土空間規劃，實現“多規合一”，強化國土空間規劃對各專項規劃的指導約束作用，是黨中央、國務院作出的重大部署。

3）回溯起來，2017年初，國務院印發《全國國土規劃綱要（2016－2030年）》。

2019年，《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發。

2022年，中國首部“多規合一”的國家級成果——《全國國土空間規劃綱要(2021—2035年)》正式印發實施，形成了我國國土空間開發保護利用的可持續發展的“中國方案”。

北京、上海的最新城市總規，于2017年，也就是2019年《中共中央 國務院關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》印發之前就批復了。因此杠桿游戲注意到，本輪省級行政區的國土空間規劃批復，沒有京滬2個直轄市。

而另外2個直轄市，重慶和天津，則在2024年先后獲得國土空間總體規劃批復。

好了，進入正題，下文我們就目前已經獲得最新總規批復的6個超級城市，即4個直轄市+寧穗的城市性質、核心功能定位、建設用地規模等做個比較。

1、城市性質比較

按照重慶已經公布的國土空間總體規劃全文，我們看到，城市“定位目標”分4部分：目標愿景、城市性質、核心功能定位、階段目標。

階段目標又分了2025年目標（京滬批復時為2020年目標）、2035年目標、本世紀中葉目標，3個目標。

京滬的新總規批復較早，核心功能定位和城市性質沒有分開單列，兩項內容基本放在一起。

上述6個超級城市，因為部分尚未公開總體規劃全文，目標愿景、階段目標尚未完全知曉，本文不做比較。

我們先說城市性質，杠桿游戲根據總規批復的先后順序說。

1）上海的批復是這樣說的：上海是我國直轄市之一、國家歷史文化名城，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。

在上海的總規全文中，則更加詳細，略多一點信息：上海是我國的直轄市之一，長江三角洲世界級城市群的核心城市，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心和文化大都市，國家歷史文化名城……

2）北京的批復是這樣說的：北京是中華人民共和國的首都，是全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

北京的總規全文也是強調的這幾點。

3）重慶的批復是這樣說的：重慶市是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城和國際性綜合交通樞紐城市。

重慶的總規全文也是強調的這幾點。

4）天津的批復是這樣說的：天津市是直轄市之一，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，現代海洋城市，國際性綜合交通樞紐城市。

5）南京的批復是這樣說的：南京是江蘇省省會，東部地區重要的中心城市，國家歷史文化名城，國際性綜合交通樞紐城市。

6）廣州的批復是這樣說的：廣州是廣東省省會，我國重要的中心城市，國家歷史文化名城，彰顯海洋特色的現代化城市，國際性綜合交通樞紐城市，科技教育文化中心。

我們小結一下：

第一，京滬的超一流地位，躍然紙上，各自分工不同，為中國最頂級，杠桿游戲就不多說。

第二，重慶、天津、廣州都強調了是我國重要的中心城市，而南京為東部地區重要的中心城市。

第三，重慶、天津、南京、廣州都有國際性綜合交通樞紐城市這一項，這一項“批發”料將還有不少。

第四，天津、廣州強調了海洋城市，這和他們靠海有關。

第五，廣州強調了科技教育文化中心，而南京這方面也很強，此次批復卻沒有體現。在2016版的城市總規批復中，國務院卻給了南京“全國重要的科研教育基地”，本輪似乎有點遺憾。

不過，在總規全文中，不知道是否有講，目前公開的只是批復文件。

2、核心功能定位比較

上文杠桿游戲寫了，京滬最新總規批復較早，核心功能定位和城市性質沒有分開單列，兩項內容基本放在一起。

1）上海的核心功能定位大概可以這樣說：國家歷史文化名城，國際經濟、金融、貿易、航運、科技創新中心。

上文我寫過，在上海的總規全文中，則更加詳細，還有國際文化大都市一項。

2）北京的核心功能定位大概可以這樣說：全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心。

3）重慶的核心功能定位批復是這樣說的：發揮全國先進制造業基地、西部科技創新中心和對外開放門戶、長江上游航運中心等功能。

對于這4點，重慶總規全文還有詳細闡釋，這里就不多說。

4）天津的核心功能定位批復是這樣說的：發揮全國先進制造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示范區等功能。

5）南京的核心功能定位批復是這樣說的：發揮全國先進制造業基地、東部產業創新中心和區域性科技創新高地、東部現代服務業中心、區域性航運物流中心等功能。

6）廣州的核心功能定位批復是這樣說的：發揮國際商貿中心、全國先進制造業基地、綜合性門戶、國際科技創新中心重要承載地等功能。

我們小結一下：

第一，京滬的核心功能定位超一流，和另外4大城市完全不在一個層面。

第二，廣州在部分核心功能定位上，還是彰顯了國際范，比如賦予了廣州國際商貿中心、綜合性門戶、國際科技創新中心重要承載地功能，這是重慶、天津、南京不具有的。

第三，全國先進制造業基地重慶、天津、南京、廣州都有這項功能，一方面凸顯了上述城市制造業的地位，同時也體現了國家對制造業的重視，希望較大的城市這方面都有所作為。

第四，天津的核心功能除了談到全國先進制造基地，還多了“研發”二字，且前綴是“全國”，地位可見一斑，當然如上所述，比廣州還是略差一點。

而給重慶、南京的分別是西部科技創新中心、東部產業創新中心。

同時天津還有“金融創新運營示范區”一項，重慶、南京、廣州相關表述則沒有。

第五，航運方面，上海、重慶、天津、南京都有提，前綴均符合各自的航運地位。給廣州的批復雖沒有說這一點，但講了廣州是國際商貿中心、綜合性門戶，航運應該說也是應有之義。

第六，北京、上海的國際交往、門戶地位自不待言，除此之外，還給了重慶西部對外開放門戶，給了廣州綜合性門戶功能定位。

值得一說，重慶的總規批復時間是2024年2月，到了2024年4月，領導到重慶，又專門給了重慶“內陸開放綜合樞紐”定位，也就是說重慶的門戶功能定位，從西部升級到了內陸——不過這是后話，批復在前、視察在后。

門戶地位，在中國向來爭奪和討論激烈，坊間都知道，北上廣具有全國性門戶地位，其他城市包括深圳，在這方面和京滬比差距顯著，和廣州比也要差一點。

重慶此次獲得了西部對外開放門戶功能，可能有兩方面值得探討：

一是重慶實現了突破，深圳呢？深圳的總規批復，在這方面能否小追廣州一下；二是重慶獲得這一功能批復，那么同處西部的成都、西安這方面會否有所斬獲？

3、建設用地規模比較

1）上海的批復是這樣說的：到2035年，上海市常住人口控制在2500萬左右，建設用地總規模不超過3200平方公里。

2）北京的批復是這樣說的：到2020年，常住人口規模控制在2300萬人以內，2020年以后長期穩定在這一水平；城鄉建設用地規模減少到2860平方公里左右，2035年減少到2760平方公里左右。

3）重慶的批復是這樣說的：城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內。

人口上限在批復中沒有說，杠桿游戲看到，在總規全文中有披露：至2035年，重慶市人口規模約3600萬人，城鎮化率80%左右。

4）天津的批復是這樣說的：城鎮開發邊界擴展倍數控制在基于2020年城鎮建設用地規模的1.3倍以內。

5）南京的批復是這樣說的：城鎮開發邊界面積控制在1492.53平方千米以內。

6）廣州的批復是這樣說的：城鎮開發邊界面積控制在2135.00平方千米以內。

小結一下：

第一，上海、重慶建設用地總規模應該是明顯較多的。上海目標是不超過3200平方公里，重慶和天津沒有說具體數字，只說了不超過2020年的1.3倍。考慮到重慶的人口基數大、主城都市區面積大、區縣城多，上述幾個城市中，可以和上海比建設用地面積的，大概只有重慶。

第二，北京的城鄉建設用地規模長期來說，是要求減少，但杠桿游戲要強調一下，這說的是城鄉。隨著鄉村人口的減少，一些用地可以節約出來，部分給城市，這是正常的。

除了北京，其他5個城市，總體建設用地面積都是有空間的。

值得一說，和廣州比，南京的建設用地上限顯著低不少，和北京、上海、天津、重慶比應該也是吃虧的。

第三，按照2023年上海常住人口2487.4萬看，上海的人口目標接近上限，不過規劃也說了2500萬左右，也就是略有靈活空間。

北京控人非常明確。按照其2023年常住人口2185.8萬看，北京還算有一點空間。

因為天津、南京、廣州的總規全文尚未發布，其人口目標上不清楚。此前相關規劃的公示或者媒體報道，有一些數字，以最終批復為準。

重慶2023年常住人口為3191.4萬，其還有不小的空間。

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