在“訴訪分離”的規(guī)定框架下，信訪本應(yīng)作為訴訟等法定救濟(jì)方式的補(bǔ)充渠道，但實(shí)踐中卻形成了“信訪前置”甚至“信訪替代訴訟”的異化現(xiàn)象。由于信訪受理范圍規(guī)定模糊，部分本應(yīng)通過司法途徑解決的糾紛涌入信訪渠道，而信訪程序終結(jié)后又面臨能否進(jìn)入司法審查的難題。這一問題在行政訴訟領(lǐng)域表現(xiàn)尤為突出——行政機(jī)關(guān)作出的信訪處理、復(fù)查、復(fù)核行為是否具有可訴性？

一、從絕對排除到相對審查

2005年最高人民法院《關(guān)于不服信訪工作機(jī)構(gòu)依據(jù)〈信訪條例〉處理信訪事項(xiàng)的行為提起行政訴訟人民法院是否受理的復(fù)函》（[2005]行立他字第4號）確立了"信訪行為不可訴"的基本立場，認(rèn)為信訪機(jī)構(gòu)依據(jù)《信訪條例》作出的行為"對信訪人不具有強(qiáng)制力，對信訪人的實(shí)體權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響"。這一批復(fù)成為基層法院拒絕受理信訪行政訴訟的主要依據(jù)，導(dǎo)致部分涉及信訪的行政爭議被擋在司法大門之外。

2018年《行政訴訟法司法解釋》第1條第2款第9項(xiàng)進(jìn)一步明確，"行政機(jī)關(guān)針對信訪事項(xiàng)作出的登記、受理、交辦、轉(zhuǎn)送、復(fù)查、復(fù)核意見等行為"不屬于行政訴訟受案范圍。如果簡單以行為外觀為依據(jù)，可能會忽略了信訪處理行為可能對當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生的實(shí)質(zhì)影響。

二、最高法再審裁定糾正法律適用錯(cuò)誤的案例

在馬某某訴黑龍江省嫩江縣人民政府案中（(2015)行提字第33號），最高人民法院展現(xiàn)了不同的裁判思路。該案中，黑河市政府通過"信訪復(fù)核意見"推翻了鄉(xiāng)縣兩級的處理結(jié)論，并指令嫩江縣政府落實(shí)補(bǔ)償義務(wù)。當(dāng)縣政府拒不執(zhí)行時(shí)，最高法認(rèn)為該復(fù)核意見已對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響，應(yīng)納入行政訴訟受案范圍。

這一裁判確立了一個(gè)關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)：信訪行為是否具有可訴性，不取決于其是否冠以"信訪處理"之名，而取決于其是否對相對人權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)影響。

三、信訪行政辦理階段的可訴性差異

實(shí)踐中，信訪行政處理行為可分為三類，其可訴性亦不相同：

1.過程性行為。包括信訪登記、受理、轉(zhuǎn)送、交辦、督辦、協(xié)調(diào)等程序行為，這些行為是為最終答復(fù)意見前期所作的準(zhǔn)備工作，屬于《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一條第二款第九項(xiàng)規(guī)定明確排除的類型，因其不產(chǎn)生外部法律效力。例如，龍里縣住建局作出的《信訪事項(xiàng)處理意見書內(nèi)容回復(fù)》被認(rèn)定為"行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作溝通"，復(fù)議機(jī)關(guān)據(jù)此不予受理（（龍府行復(fù)〔2023〕41號））。

2.實(shí)質(zhì)性處理行為。當(dāng)行政機(jī)關(guān)通過信訪程序作出具有實(shí)體處理效果的決定時(shí)，如土地確權(quán)、補(bǔ)償安置等，則可能構(gòu)成可訴的行政行為。例如在某甲廠訴乙政府案中，最高法指出，不能因爭議事項(xiàng)曾經(jīng)過信訪程序，就一概否定后續(xù)行政行為的可訴性。關(guān)鍵在于分辨被訴行為是信訪處理行為本身，還是信訪事項(xiàng)中涉及的獨(dú)立行政行為（來自《最高人民法院第四巡回法庭疑難案件裁判要點(diǎn)與觀點(diǎn)》）。

3.處理復(fù)查復(fù)核行為。這類行為介于過程性與實(shí)質(zhì)性之間，需個(gè)案判斷。其中山東省高院在（2023）魯行申3146號裁定中強(qiáng)調(diào)，當(dāng)事人不得通過"轉(zhuǎn)換訴訟請求"（如主張行政機(jī)關(guān)不履行法定職責(zé)）來規(guī)避信訪行為不可訴的規(guī)定。但當(dāng)處理復(fù)查復(fù)核意見創(chuàng)設(shè)新的權(quán)利義務(wù)時(shí)（如(2015)行提字第33號），則應(yīng)承認(rèn)其可訴性。

實(shí)踐中復(fù)查、復(fù)核意見一旦與職能部門作出的處理意見不一致極很可能會改變行政行為相對人的權(quán)利義務(wù)。為了將信訪行政處理行為納入行政訴訟的規(guī)制范圍內(nèi)，并最終實(shí)現(xiàn)兩種制度的自然銜接，首先要承認(rèn)部分信訪行政處理行為的可訴性，同時(shí)還要對信訪實(shí)施中形成的不利于行政訴訟展開的特殊行為方式進(jìn)行改造。

信訪制度作為中國特色糾紛解決機(jī)制，其與行政訴訟的關(guān)系需要更精細(xì)的調(diào)適。通過"實(shí)質(zhì)影響"標(biāo)準(zhǔn)的適用，可以在保障訴權(quán)與尊重行政權(quán)之間找到平衡點(diǎn)，最終實(shí)現(xiàn)"訴訪分離"制度的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。