近日，財政部、生態環境部、國家發展改革委、水利部、國家林草局五部門聯合發布《關于進一步健全橫向生態保護補償機制的意見》 ，對健全這一機制要解決的主要問題及相應對策、分階段目標、中央資金使用及獎懲機制的建立等方面做出系統安排，以推動建立覆蓋更加全面、權責更加清晰、方式更加多元、治理更加高效的橫向生態保護補償機制。

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這是中央層面在這一問題上的又一次重要部署。1年前的2024年6月1日，《生態保護補償條例》正式實施。這是中國第一部生態保護補償領域的法律法規，為該領域確立了基本制度規則。

在生態保護補償領域，從一開始就呈現出中央政策引領和地方相關實踐齊頭并進、相互促進的特點。中國生態保護補償始于2007年。這一年，國家環境保護總局印發《關于開展生態補償試點工作的指導意見》，明確要推動建立流域水環境保護的生態補償機制。地方實踐則始于2012年的“新安江皖浙對賭”——兩省約定，若安徽出境水質達標，浙江每年補償安徽1億元，反之則安徽補償浙江1億元。

2013年，黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》，首次提出“推動地區間建立橫向生態補償制度”。2018年，北京和河北簽署《密云水庫上游潮白河流域水源涵養區橫向生態保護補償協議》，這是全國首個以水量、水質、行為管控為主導的一攬子水源保護生態補償機制，設置了3億—5.35億元浮動補償區間。

2021年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》，明確提出要健全橫向補償制度，促進受益地區與生態保護地區良性互動。2024年召開的黨的二十屆三中全會《中共中央關于進一步全面深化改革 推進中國式現代化的決定》，進一步強調要“健全橫向生態保護補償機制”。

數據顯示，截至2024年8月，全國已有24個流域（河段）、23個省（區、市）簽訂跨省流域橫向生態保護補償協議，涉及長江、黃河等多個跨省流域（河段）。

今年4月份，湖北和陜西省政府簽署《漢江流域（鄂陜段）橫向生態保護補償協議》。重慶則在5月份宣布，該市已全面建立流域橫向生態保護補償機制，實現長江干流全域貫通。

中央政策與地方實踐的逐步發展，也從一個側面說明這一工作的難度，很難單兵突進、一蹴而就，只能步步為營并互相支撐。一個顯而易見的邏輯是，處于不同發展階段的省份和地區，對生態重要性的認識會相差很大，對經濟發展和生態保護關系的認識也顯著不同，這決定了其對這一事件的積極性和投入程度，也會影響其對生態保護進行補償的定價——不管是作為保護方還是受益方。

對黃河流域的研究表明，當兩省份的發展水平相當時，比如山東與河南，一方可以迅速參考另一方的環境策略，雙方就容易達成協議，但當相鄰兩省份發展水平相差很大時，雙方達成生態補償協議的難度就變大，相對落后省份對空間協同發展的追求，使得它們對經濟發展和地方財政收入有更強的偏好。國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長常紀文說，目前全國范圍內橫向生態補償機制仍處于試點階段，整體活躍度不足。

定價標準也存在眾口難調的問題。對上游來說，生態補償的價格，總體上不能低于其為生態所做的投入和為保護生態而放棄的發展邊際效益之和；而對下游來說，補償價格則不能高于其因生態變好而獲得的相關收益。

此外，社會資本參與度低也是一個問題。截至目前，橫向生態補償的資金來源，主要來自各級政府。根據財政部的數據，2012年以來，中央財政對橫向生態保護補償機制引導資金累計投入超過了200億元。

社會資本參與度低，不僅讓補償資金來源單一，還讓生態保護的價值不能得到市場化、多元化確認，因而可能影響其通過價值變現達致良性循環的通道，這會影響生態補償機制中“發展目標”的實現。

但皖浙新安江對賭、京冀潮白河協議等成功實踐表明，確實存在一種或多種模式，能平衡生態保護與經濟收益，各方訴求被認真對待，社會資本也踴躍參與，而隨著生態價值被重視、發掘和變現，保護生態會越來越成為一種自發行為。

發于2025.6.16總第1191期《中國新聞周刊》雜志

雜志標題：橫向生態補償，不僅僅是錢的事

記者：韓永

編輯：閔杰