21世紀經濟報道記者 李莎、李金萍 北京、深圳報道

今年是深圳經濟特區(qū)建立45周年，也是深圳綜合改革試點實施5周年。日前，中辦、國辦印發(fā)《關于深入推進深圳綜合改革試點深化改革創(chuàng)新擴大開放的意見》（后簡稱《意見》），在已有改革實踐的基礎上，再推出一批改革措施、落地一批創(chuàng)新試驗、深化一批開放舉措，讓深圳這片改革開放的前沿陣地，繼續(xù)發(fā)揮先行先試的示范引領作用。

在深圳新一輪綜合改革試點中，為什么將教育科技人才體制機制一體改革的任務排在首位？將深圳作為新興產業(yè)體制機制創(chuàng)新的試驗田背后有何深意？如何理解深圳閑置土地處置和收回機制？如何緩解深圳土地資源緊張問題？如何科學構建深圳都市圈協同發(fā)展機制？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了中國國土經濟學會理事長肖金成。

肖金成認為，深圳作為改革開放“試驗田”，諸多改革舉措雖針對深圳，經驗則面向全國。發(fā)展新質生產力是推動高質量發(fā)展的內在要求和重要著力點，其核心支撐在于人才，需從人才體制機制方面推進改革，更好發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的主體地位，政府則從主導地位轉為 “保駕護航” 的支持者角色，推動產學研深度融合。

肖金成表示，深圳全域土地國有化為土地管理制度改革奠定基礎，深圳改革閑置土地處置和收回機制，完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，有望形成改革經驗向其他城市推廣。此外，深圳有望在《意見》指導下，根據城市發(fā)展需要和發(fā)展趨勢，進一步調整和細化國土空間規(guī)劃，緩解城市建設用地供求矛盾，更好滿足重大產業(yè)項目用地等保障。

《21世紀》：如何理解《意見》的重點？如何看待其在區(qū)域協同發(fā)展層面的意義和影響？

肖金成：深圳是中國改革開放的“試驗田”，包括教育科技人才體制機制、新興產業(yè)發(fā)展、土地等自然資源管理在內，很多擺在全國面前的難題，都要率先在深圳進行試驗并取得突破，進而將相關改革經驗向全國推廣。深圳要建設好中國特色社會主義先行示范區(qū)，也需要在改革開放方面推出更具體的措施。

《意見》是在總結《深圳建設中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》的基礎上，結合新形勢新任務新要求制定的，其重點是推出深化改革創(chuàng)新、擴大開放的具體措施。這些改革舉措雖然是針對深圳的，實際上也是面向全國的，深圳取得的改革試點經驗，對其他地區(qū)也有一定的示范和指導意義。

《21世紀》：在深圳新一輪綜合改革試點中，教育科技人才體制機制一體改革的任務排在首位，并強調推動新興領域工程教育與產業(yè)發(fā)展深度融合，這是出于什么考慮？

肖金成：發(fā)展新質生產力是推動高質量發(fā)展的內在要求和重要著力點。通過強化科技創(chuàng)新、培育新興產業(yè)，能夠加速新質生產力形成，而其核心支撐在于人才，需從人才體制機制方面推進改革。《意見》將統籌推進教育科技人才體制機制一體改革列為首要改革任務，也凸顯了對吸引人才和與之相關的體制機制創(chuàng)新的重視。

一方面建立企業(yè)、科研機構、教育機構與地方政府發(fā)揮各自優(yōu)勢的科技協同創(chuàng)新機制成為重點。企業(yè)有科技創(chuàng)新需求，但是科技創(chuàng)新的主力在科研機構和高校。傳統政產學研結合的方式是以政府引導為主，存在科研缺乏針對性和對市場需求響應不足的問題，科研成果難以及時轉化，造成研發(fā)與轉化“兩層皮”。要重構科研體制，變“政產學研”為“產學研政”，更好發(fā)揮企業(yè)在科技創(chuàng)新方面的主體地位，政府則從主導地位轉為 “保駕護航”的支持者角色，推動產學研深度融合。

《意見》提出科技領軍企業(yè)要發(fā)揮“出題人”作用，在實踐中，可推動企業(yè)將科技創(chuàng)新需求、研發(fā)投入與科研院所深度融合：企業(yè)提出技術攻關需求并提供經費支持，科研院所發(fā)揮科研和人才優(yōu)勢承接項目，政府則同步在政策、資源等方面給予配套支持，形成領軍企業(yè)牽頭、高校院所支撐、政府強化保障的協同創(chuàng)新閉環(huán)。

另一方面，當前全球人才流動格局正發(fā)生新變化，我國迎來人才引進的重要窗口期。要更好吸引人才，需要在體制機制方面進行改革，對此《意見》也有相關部署，要求完善海外引進人才支持保障機制，在引進海外人才及相關人事、科研、外事管理等方面賦予用人單位更大自主權。

《21世紀》：《意見》也圍繞創(chuàng)新支持新興產業(yè)發(fā)展的體制機制提出系列改革舉措。將深圳作為新興產業(yè)體制機制創(chuàng)新的試驗田，其背后有何深意？

肖金成：培育新興產業(yè)是發(fā)展新質生產力的重要著力點，深圳在發(fā)展新興產業(yè)方面優(yōu)勢顯著。憑借良好的產業(yè)基礎、人才基礎、科研投入和政策環(huán)境，深圳有條件通過集中資源開展改革試點，先行先試，在人工智能輔助醫(yī)療設備、低空空域管理等領域探索更多改革創(chuàng)新經驗，為全國其他地區(qū)發(fā)展新興產業(yè)提供示范和參考。

《21世紀》：深圳長期面臨土地資源緊張的挑戰(zhàn)，《意見》在土地等自然資源管理制度方面提出了創(chuàng)新舉措，其中明確要改革閑置土地處置和收回機制，完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，創(chuàng)新土地盤活利用方式。為何在深圳探索創(chuàng)新土地盤活方式，這會對其他城市推進閑置土地盤活利用和土地收儲帶來怎樣的影響？

肖金成：城鄉(xiāng)土地的二元結構或者說二元制度，是造成土地問題的根源所在，也是土地制度改革的難點。二元制度下城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，存在同地不同權也不同價的問題。

深圳在全國率先完成了城鄉(xiāng)戶籍統一的改革，實現全域土地國有化，將土地的二元結構轉變?yōu)橐辉Y構，為土地統一規(guī)劃利用建設掃清了制度障礙，也為深圳進行土地改革創(chuàng)造了前提條件。

同時，深圳對閑置土地改革也具有現實意義。一方面，與許多城市類似，深圳有很多房企此前高價拿地后，受近年來房價回調影響而未開發(fā)的閑置土地，造成資源的浪費。另一方面，深圳土地緊張問題由來已久，城市發(fā)展面臨土地資源約束。因而要通過制度和政策創(chuàng)新，對存量土地進行重新估價，盤活閑置土地的同時，緩解深圳用地緊張問題。

過去土地閑置費收取標準相對較低，《意見》提出完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，創(chuàng)新土地盤活利用方式，是希望深圳通過調整閑置土地收取費用標準，發(fā)揮其對閑置土地利用的杠桿作用，有效盤活閑置土地，解決深圳用地短缺的發(fā)展難點。

事實上，深圳遇到的問題不是孤例，全國許多城市都面臨存量土地盤活利用問題。去年以來，許多城市通過專項債等方式收儲閑置土地，但受限于部分拿地企業(yè)難以接受拿地成本與收儲價格間的較大價差等因素，閑置土地收儲工作推進相對緩慢。與此同時，收儲土地后如何高效開發(fā)利用、實現效益最大化，也成為許多城市的關注重點。因此，若深圳在閑置土地收取費用標準等政策制度方面實現突破，就可以把成功經驗向全國其他城市推廣。值得一提的是，在超大特大城市中，深圳面積相對較小，更有利于精準推進土地制度創(chuàng)新試點，觀察改革成效并總結經驗。

此外，雖然《意見》未明確提及城中村改造、城市更新等與土地相關改革，但深圳具備土地一元化特征，可以在“健全土地等自然資源管理制度”框架下，進行城中村改造的政策制度創(chuàng)新探索。

《21世紀》：《意見》也提出深圳將探索自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)非核心區(qū)域合理有效利用模式，如何理解？

肖金成：過去我國進行自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)范圍劃定的時候，存在范圍過大的情況，劃定范圍后管理相當嚴格，即不能搞經濟建設，也不能修建各種設施。后來在自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)范圍內劃定了核心區(qū)域和非核心區(qū)域，核心區(qū)域要嚴格保護，不能開發(fā)建設或發(fā)展產業(yè)，但非核心區(qū)域可以適度建設旅游設施，發(fā)展旅游等產業(yè)。

在這樣的背景下，《意見》明確深圳可探索自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)非核心區(qū)域合理有效利用，這意味著深圳或可在不違反生態(tài)保護原則前提下，根據城市發(fā)展需求，適度調整和細化自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)非核心區(qū)域相關規(guī)劃，新的國土空間規(guī)劃應按照實際需要進一步明確，允許在非核心區(qū)域進行相關經濟建設，適當進行開發(fā)利用，進行城市建設和產業(yè)發(fā)展等。

目前，我國省市縣國土空間規(guī)劃已基本完成，各省和重點城市的空間規(guī)劃已得到國務院批復，進入全面實施階段。下一步，要進一步制定落地性更強的村鎮(zhèn)空間規(guī)劃。在超大特大城市中深圳面積相對較小，有條件將每一寸土地都納入規(guī)劃，明確建設區(qū)、農業(yè)區(qū)、生態(tài)區(qū)的面積和邊界，包括探索自然保護區(qū)及風景名勝區(qū)核心區(qū)和非核心區(qū)的范圍。深圳可以借助《意見》中健全土地等自然資源管理制度這一新規(guī)，對空間規(guī)劃作進一步的調整和細化。

《21世紀》：今年3月，深圳已出臺工業(yè)及其他產業(yè)用地供應管理辦法，在此基礎上，《意見》提出加強重大產業(yè)項目用地保障的任務，是出于什么考慮？后續(xù)還有望從哪些方面進行突破？

肖金成：國土空間規(guī)劃要求嚴守耕地和永久基本農田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界三條控制線，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界范圍不超過2020年現狀城鎮(zhèn)建設用地總規(guī)模的1.3倍，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外不得進行城鎮(zhèn)集中建設，不得規(guī)劃建設各類開發(fā)區(qū)和產業(yè)園區(qū)。

去年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議明確，要建立健全同宏觀政策、區(qū)域發(fā)展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，增強土地要素對優(yōu)勢地區(qū)高質量發(fā)展的保障能力。

深圳屬于優(yōu)勢地區(qū)，具有要素聚集速度快、人口增加較快等特點，對土地的需求較大。隨著城市的發(fā)展，規(guī)劃的城市開發(fā)邊界對經濟發(fā)展形成嚴重約束。因而需要根據實際發(fā)展需要和發(fā)展趨勢，在重大產業(yè)項目用地保障等方面適度調整或突破。這一項改革對其他發(fā)展要素集聚相對較慢的城市的影響或不明顯，但對深圳這一土地矛盾突出的城市而言具有現實意義，也就是說規(guī)劃要滿足現實需要和符合長遠發(fā)展的趨勢，不能削足適履。

《21世紀》：在深圳都市圈中，深汕特別合作區(qū)被賦予打造都市圈戰(zhàn)略增長極的使命。《意見》明確要完善深汕特別合作區(qū)管理體制和配套政策。從都市圈建設的視角出發(fā)，完善相關體制政策可以從哪些方面著手？這將對深圳都市圈發(fā)展帶來哪些影響？

肖金成：深汕特別合作區(qū)作為深圳都市圈戰(zhàn)略增長極，要努力發(fā)展為都市圈中重大產業(yè)項目承載地、新引進重大項目目的地和區(qū)域高質量發(fā)展孵化器、驅動器。深汕特別合作區(qū)位于汕尾西部而不在深圳市域范圍內，要實現增長極目標，需要在管理體制機制上有所突破，建立和完善合作機制。

根據2019年發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于培育發(fā)展現代化都市圈的指導意見》，可以看到通過都市圈規(guī)劃，有三大關鍵環(huán)節(jié)，分別是統一規(guī)劃、建立合作機制、實現同城化。加快深圳都市圈建設，可更好發(fā)揮其在粵港澳大灣區(qū)建設中的重要引擎作用。

建立合作機制是打破都市圈內行政壁壘的關鍵。都市圈在一體化發(fā)展過程中，會涉及多方面問題，如建設軌道交通體系，建設主體、建設費用等，需要通過合作協商和落實。可通過設立相關機構開始，如建立市委書記參加的領導小組，建立市長聯席會議制度，解決都市圈一體化發(fā)展問題。要設立一個辦公室作為常設機構，推進各項決策的具體落實。可以借鑒巴黎都市圈的管理模式，按照財政收入的一定比例繳納資金建立合作基金，解決都市圈建設的費用問題。

此外，要完善交通體系。都市圈同城化對城市之間的交通設施提出更高要求，需要建設和完善軌道交通體系，使交通更便捷，這是都市圈同城化的必要條件。