21世紀經濟報道記者 李莎、李金萍 北京、深圳報道

今年是深圳經濟特區建立45周年，也是深圳綜合改革試點實施5周年。日前，中辦、國辦印發《關于深入推進深圳綜合改革試點深化改革創新擴大開放的意見》（后簡稱《意見》），在已有改革實踐的基礎上，再推出一批改革措施、落地一批創新試驗、深化一批開放舉措，讓深圳這片改革開放的前沿陣地，繼續發揮先行先試的示范引領作用。

在深圳新一輪綜合改革試點中，為什么將教育科技人才體制機制一體改革的任務排在首位？將深圳作為新興產業體制機制創新的試驗田背后有何深意？如何理解深圳閑置土地處置和收回機制？如何緩解深圳土地資源緊張問題？如何科學構建深圳都市圈協同發展機制？帶著這些問題，21世紀經濟報道記者專訪了中國國土經濟學會理事長肖金成。

肖金成認為，深圳作為改革開放“試驗田”，諸多改革舉措雖針對深圳，經驗則面向全國。發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點，其核心支撐在于人才，需從人才體制機制方面推進改革，更好發揮企業在科技創新方面的主體地位，政府則從主導地位轉為 “保駕護航” 的支持者角色，推動產學研深度融合。

肖金成表示，深圳全域土地國有化為土地管理制度改革奠定基礎，深圳改革閑置土地處置和收回機制，完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，有望形成改革經驗向其他城市推廣。此外，深圳有望在《意見》指導下，根據城市發展需要和發展趨勢，進一步調整和細化國土空間規劃，緩解城市建設用地供求矛盾，更好滿足重大產業項目用地等保障。

《21世紀》：如何理解《意見》的重點？如何看待其在區域協同發展層面的意義和影響？

肖金成：深圳是中國改革開放的“試驗田”，包括教育科技人才體制機制、新興產業發展、土地等自然資源管理在內，很多擺在全國面前的難題，都要率先在深圳進行試驗并取得突破，進而將相關改革經驗向全國推廣。深圳要建設好中國特色社會主義先行示范區，也需要在改革開放方面推出更具體的措施。

《意見》是在總結《深圳建設中國特色社會主義先行示范區綜合改革試點實施方案（2020-2025年）》的基礎上，結合新形勢新任務新要求制定的，其重點是推出深化改革創新、擴大開放的具體措施。這些改革舉措雖然是針對深圳的，實際上也是面向全國的，深圳取得的改革試點經驗，對其他地區也有一定的示范和指導意義。

《21世紀》：在深圳新一輪綜合改革試點中，教育科技人才體制機制一體改革的任務排在首位，并強調推動新興領域工程教育與產業發展深度融合，這是出于什么考慮？

肖金成：發展新質生產力是推動高質量發展的內在要求和重要著力點。通過強化科技創新、培育新興產業，能夠加速新質生產力形成，而其核心支撐在于人才，需從人才體制機制方面推進改革。《意見》將統籌推進教育科技人才體制機制一體改革列為首要改革任務，也凸顯了對吸引人才和與之相關的體制機制創新的重視。

一方面建立企業、科研機構、教育機構與地方政府發揮各自優勢的科技協同創新機制成為重點。企業有科技創新需求，但是科技創新的主力在科研機構和高校。傳統政產學研結合的方式是以政府引導為主，存在科研缺乏針對性和對市場需求響應不足的問題，科研成果難以及時轉化，造成研發與轉化“兩層皮”。要重構科研體制，變“政產學研”為“產學研政”，更好發揮企業在科技創新方面的主體地位，政府則從主導地位轉為 “保駕護航”的支持者角色，推動產學研深度融合。

《意見》提出科技領軍企業要發揮“出題人”作用，在實踐中，可推動企業將科技創新需求、研發投入與科研院所深度融合：企業提出技術攻關需求并提供經費支持，科研院所發揮科研和人才優勢承接項目，政府則同步在政策、資源等方面給予配套支持，形成領軍企業牽頭、高校院所支撐、政府強化保障的協同創新閉環。

另一方面，當前全球人才流動格局正發生新變化，我國迎來人才引進的重要窗口期。要更好吸引人才，需要在體制機制方面進行改革，對此《意見》也有相關部署，要求完善海外引進人才支持保障機制，在引進海外人才及相關人事、科研、外事管理等方面賦予用人單位更大自主權。

《21世紀》：《意見》也圍繞創新支持新興產業發展的體制機制提出系列改革舉措。將深圳作為新興產業體制機制創新的試驗田，其背后有何深意？

肖金成：培育新興產業是發展新質生產力的重要著力點，深圳在發展新興產業方面優勢顯著。憑借良好的產業基礎、人才基礎、科研投入和政策環境，深圳有條件通過集中資源開展改革試點，先行先試，在人工智能輔助醫療設備、低空空域管理等領域探索更多改革創新經驗，為全國其他地區發展新興產業提供示范和參考。

《21世紀》：深圳長期面臨土地資源緊張的挑戰，《意見》在土地等自然資源管理制度方面提出了創新舉措，其中明確要改革閑置土地處置和收回機制，完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，創新土地盤活利用方式。為何在深圳探索創新土地盤活方式，這會對其他城市推進閑置土地盤活利用和土地收儲帶來怎樣的影響？

肖金成：城鄉土地的二元結構或者說二元制度，是造成土地問題的根源所在，也是土地制度改革的難點。二元制度下城市土地歸國家所有，農村土地歸集體所有，存在同地不同權也不同價的問題。

深圳在全國率先完成了城鄉戶籍統一的改革，實現全域土地國有化，將土地的二元結構轉變為一元結構，為土地統一規劃利用建設掃清了制度障礙，也為深圳進行土地改革創造了前提條件。

同時，深圳對閑置土地改革也具有現實意義。一方面，與許多城市類似，深圳有很多房企此前高價拿地后，受近年來房價回調影響而未開發的閑置土地，造成資源的浪費。另一方面，深圳土地緊張問題由來已久，城市發展面臨土地資源約束。因而要通過制度和政策創新，對存量土地進行重新估價，盤活閑置土地的同時，緩解深圳用地緊張問題。

過去土地閑置費收取標準相對較低，《意見》提出完善土地閑置費收取標準與閑置時長掛鉤政策，創新土地盤活利用方式，是希望深圳通過調整閑置土地收取費用標準，發揮其對閑置土地利用的杠桿作用，有效盤活閑置土地，解決深圳用地短缺的發展難點。

事實上，深圳遇到的問題不是孤例，全國許多城市都面臨存量土地盤活利用問題。去年以來，許多城市通過專項債等方式收儲閑置土地，但受限于部分拿地企業難以接受拿地成本與收儲價格間的較大價差等因素，閑置土地收儲工作推進相對緩慢。與此同時，收儲土地后如何高效開發利用、實現效益最大化，也成為許多城市的關注重點。因此，若深圳在閑置土地收取費用標準等政策制度方面實現突破，就可以把成功經驗向全國其他城市推廣。值得一提的是，在超大特大城市中，深圳面積相對較小，更有利于精準推進土地制度創新試點，觀察改革成效并總結經驗。

此外，雖然《意見》未明確提及城中村改造、城市更新等與土地相關改革，但深圳具備土地一元化特征，可以在“健全土地等自然資源管理制度”框架下，進行城中村改造的政策制度創新探索。

《21世紀》：《意見》也提出深圳將探索自然保護區及風景名勝區非核心區域合理有效利用模式，如何理解？

肖金成：過去我國進行自然保護區及風景名勝區范圍劃定的時候，存在范圍過大的情況，劃定范圍后管理相當嚴格，即不能搞經濟建設，也不能修建各種設施。后來在自然保護區及風景名勝區范圍內劃定了核心區域和非核心區域，核心區域要嚴格保護，不能開發建設或發展產業，但非核心區域可以適度建設旅游設施，發展旅游等產業。

在這樣的背景下，《意見》明確深圳可探索自然保護區及風景名勝區非核心區域合理有效利用，這意味著深圳或可在不違反生態保護原則前提下，根據城市發展需求，適度調整和細化自然保護區及風景名勝區非核心區域相關規劃，新的國土空間規劃應按照實際需要進一步明確，允許在非核心區域進行相關經濟建設，適當進行開發利用，進行城市建設和產業發展等。

目前，我國省市縣國土空間規劃已基本完成，各省和重點城市的空間規劃已得到國務院批復，進入全面實施階段。下一步，要進一步制定落地性更強的村鎮空間規劃。在超大特大城市中深圳面積相對較小，有條件將每一寸土地都納入規劃，明確建設區、農業區、生態區的面積和邊界，包括探索自然保護區及風景名勝區核心區和非核心區的范圍。深圳可以借助《意見》中健全土地等自然資源管理制度這一新規，對空間規劃作進一步的調整和細化。

《21世紀》：今年3月，深圳已出臺工業及其他產業用地供應管理辦法，在此基礎上，《意見》提出加強重大產業項目用地保障的任務，是出于什么考慮？后續還有望從哪些方面進行突破？

肖金成：國土空間規劃要求嚴守耕地和永久基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界三條控制線，城鎮開發邊界范圍不超過2020年現狀城鎮建設用地總規模的1.3倍，城鎮開發邊界外不得進行城鎮集中建設，不得規劃建設各類開發區和產業園區。

去年2月召開的中央全面深化改革委員會第四次會議明確，要建立健全同宏觀政策、區域發展更加高效銜接的土地管理制度，提高土地要素配置精準性和利用效率，增強土地要素對優勢地區高質量發展的保障能力。

深圳屬于優勢地區，具有要素聚集速度快、人口增加較快等特點，對土地的需求較大。隨著城市的發展，規劃的城市開發邊界對經濟發展形成嚴重約束。因而需要根據實際發展需要和發展趨勢，在重大產業項目用地保障等方面適度調整或突破。這一項改革對其他發展要素集聚相對較慢的城市的影響或不明顯，但對深圳這一土地矛盾突出的城市而言具有現實意義，也就是說規劃要滿足現實需要和符合長遠發展的趨勢，不能削足適履。

《21世紀》：在深圳都市圈中，深汕特別合作區被賦予打造都市圈戰略增長極的使命。《意見》明確要完善深汕特別合作區管理體制和配套政策。從都市圈建設的視角出發，完善相關體制政策可以從哪些方面著手？這將對深圳都市圈發展帶來哪些影響？

肖金成：深汕特別合作區作為深圳都市圈戰略增長極，要努力發展為都市圈中重大產業項目承載地、新引進重大項目目的地和區域高質量發展孵化器、驅動器。深汕特別合作區位于汕尾西部而不在深圳市域范圍內，要實現增長極目標，需要在管理體制機制上有所突破，建立和完善合作機制。

根據2019年發布的《國家發展改革委關于培育發展現代化都市圈的指導意見》，可以看到通過都市圈規劃，有三大關鍵環節，分別是統一規劃、建立合作機制、實現同城化。加快深圳都市圈建設，可更好發揮其在粵港澳大灣區建設中的重要引擎作用。

建立合作機制是打破都市圈內行政壁壘的關鍵。都市圈在一體化發展過程中，會涉及多方面問題，如建設軌道交通體系，建設主體、建設費用等，需要通過合作協商和落實。可通過設立相關機構開始，如建立市委書記參加的領導小組，建立市長聯席會議制度，解決都市圈一體化發展問題。要設立一個辦公室作為常設機構，推進各項決策的具體落實。可以借鑒巴黎都市圈的管理模式，按照財政收入的一定比例繳納資金建立合作基金，解決都市圈建設的費用問題。

此外，要完善交通體系。都市圈同城化對城市之間的交通設施提出更高要求，需要建設和完善軌道交通體系，使交通更便捷，這是都市圈同城化的必要條件。