郭思琪

北京大學(xué)法學(xué)院法律碩士生

“遠(yuǎn)洋捕撈”，主要指的是司法機(jī)關(guān)違法違規(guī)異地辦理刑事案件，并以罰沒外地企業(yè)或個(gè)人財(cái)產(chǎn)為辦案目的查封、凍結(jié)、甚至劃轉(zhuǎn)外地企業(yè)和個(gè)人財(cái)產(chǎn)的行為。近年來，“遠(yuǎn)洋捕撈”嚴(yán)重侵害民營企業(yè)家合法權(quán)益、破壞營商環(huán)境，卻又屢禁不止，成為執(zhí)法領(lǐng)域的一大難題。

在同樣為單一制國家且地方財(cái)政具有一定自主性的日本，為什么不存在“遠(yuǎn)洋捕撈”這一現(xiàn)象？

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一

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地方政府能夠收繳的罰款

最高僅為2500元人民幣

在日本，地方財(cái)政主要依靠稅收與地方債，能夠收繳的“罰沒收入”僅僅停留在上限5萬日元（約為2500元人民幣）的過料（過料）。地方行政機(jī)關(guān)想要對相對人處以大額罰金，通常需要由法院通過非訴程序收繳，款項(xiàng)直接匯入國庫。對比中國，地方政府在罰款方面的權(quán)力非常有限。從罰款當(dāng)中得不到高額利益，自然也就不會(huì)出現(xiàn)趨利性執(zhí)法。

圖：不同罰金的金額上限（來源：三重縣政府）

這種罰沒收入的分配體制的形成，還要從日本刑事與行政處罰體系開始談起。日本的實(shí)質(zhì)刑法包括刑事刑法與行政刑法，刑事刑法的淵源為刑法典，而行政刑法的淵源是一些規(guī)定了犯罪與刑罰、多為規(guī)定行政性義務(wù)的其他法律。刑事刑法對應(yīng)的是刑事處罰，由法院決定；行政刑法對應(yīng)的是行政罰，系指國家機(jī)關(guān)對違反行政法義務(wù)的當(dāng)事人所給予的法律制裁。刑事處罰的罰沒收入通過法定程序匯入國庫；而行政罰要略微復(fù)雜一些。

日本的行政罰包括行政刑罰和秩序罰。行政刑罰依然是刑罰的一種，受刑事訴訟法調(diào)整，包含徒刑、罰金（罰金）、罰款（科料）等，罰金與罰款都經(jīng)過法定程序直接匯入國庫。秩序罰才類似我國行政處罰的概念，能夠由行政機(jī)關(guān)決定，其形式主要為過料（過料）。過料分為兩種，一種是由國家法律規(guī)定的，其金額沒有上限，其征收需經(jīng)法院通過非訴程序進(jìn)行裁定，該筆款項(xiàng)直接匯入國庫；另一種是地方政府在地方行政法規(guī)中規(guī)定的過料，其金額上限約為2500元人民幣，這才是真正能夠計(jì)入地方政府年收入的“罰沒收入”。地方政府的罰沒收入種類少，上限低，自然就無法從罰金當(dāng)中獲得利益。

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二

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除過料外，刑事罰金及其他行政罰款

均通過法定程序匯入中央國庫

關(guān)于錢款的去向，除上述行政罰中的秩序罰（過料）外，其他所有錢款都經(jīng)過法定程序直接進(jìn)入國庫。如前所述，在刑事刑法和行政刑罰當(dāng)中，罰金通過刑事訴訟法規(guī)定的程序進(jìn)行收繳、通過法院匯入中央國庫；在秩序罰中，超過2500人民幣的過料需要由法院通過非訴程序收繳，款項(xiàng)直接匯入中央國庫。

此外，還有一些單獨(dú)的罰款門類，通過特別程序進(jìn)入中央國庫。如違反反壟斷等相關(guān)法律的行政案件由專門的行政機(jī)關(guān)“公平交易委員會(huì)”（公正取引委員會(huì)）進(jìn)行處理，收繳的罰款（課徴金）直接匯入國庫；而交通罰款（交通反則金）會(huì)先匯入國庫，再作為交通安全對策特別交付金根據(jù)各地情況轉(zhuǎn)移支付給地方政府。簡言之，在日本的罰金體系當(dāng)中，只有上限為2500元人民幣的過料是直接收歸地方財(cái)政的。典型的例子為亂扔垃圾的過料、繼承登記不及時(shí)導(dǎo)致的過料等。罰款事由無關(guān)痛癢，罰款金額微不足道，也難怪地方政府并未將其作為重要收入來源了。

圖： 2021年交通罰款達(dá)500億元（圖源：kuruma news）

由此可見，異地執(zhí)法與地方財(cái)政的關(guān)聯(lián)是“遠(yuǎn)洋捕撈”現(xiàn)象是否形成的關(guān)鍵變量。在我國，不論是刑事案件還是行政處罰，涉案罰沒財(cái)產(chǎn)均留存地方，罰沒收入與地方財(cái)政有著密切關(guān)聯(lián)。更嚴(yán)重的是，雖然原則上辦案機(jī)關(guān)需要將涉案財(cái)物全部上繳地方國庫，然而事實(shí)上涉案財(cái)物“按比例返還”至辦案機(jī)關(guān)的潛規(guī)則，更強(qiáng)化了辦案機(jī)關(guān)的違規(guī)執(zhí)法動(dòng)力。而在日本，財(cái)政制度形成了雙重約束：其一，地方政府難以通過行政執(zhí)法獲取預(yù)算外資金；其二，跨區(qū)域執(zhí)法帶來的財(cái)政增益幾乎為零。沒有利益，就沒有違規(guī)執(zhí)法的動(dòng)力。這樣的財(cái)政體制，無法成為“遠(yuǎn)洋捕撈”生長的土壤。

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三

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法官的巡回制度避免了司法

淪為地方保護(hù)主義的工具

在日本，法官由中央任命，三年一調(diào)任，與地方無法形成密切的利益糾葛，從而避免了地方保護(hù)主義在司法領(lǐng)域的滲透。

日本在長期的司法實(shí)踐當(dāng)中形成了巡回制度（転勤制度）。這種人事調(diào)動(dòng)的周期基本是每三年一次，通常安排在四月進(jìn)行。調(diào)任范圍涵蓋全國各地的法院，南至沖繩北至北海道都有可能。雖然可以提出關(guān)于調(diào)任目的地的意愿，但并不能保證如愿以償。尤其在相鄰地區(qū)的長期駐任基本上是不可能的，原則上必須遵守三年一次的異地調(diào)動(dòng)制度。每三年的調(diào)任使得法官不太可能與地方有較為密切的利益關(guān)聯(lián)，一定程度上能夠避免腐敗，也能夠避免法官的裁判體現(xiàn)地方保護(hù)主義傾向。

而我國的地方法院卻不可避免地體現(xiàn)了地方政府的利益。地方司法機(jī)關(guān)在人事，經(jīng)費(fèi)上高度依賴于地方政府，這就為地方政府干預(yù)司法過程、司法系統(tǒng)為地方利益服務(wù)提供了動(dòng)力。在“遠(yuǎn)洋捕撈”的情況下，公安機(jī)關(guān)通過把嫌疑人帶到轄區(qū)內(nèi)進(jìn)行審判，地方法院為了罰沒收入也不惜“助紂為虐”，一個(gè)要“抓”，一個(gè)敢“判”，二者相互配合，就形成了罰沒收入補(bǔ)充地方財(cái)政的鏈條。

兩相對比，日本的法官能夠成為“國家的法官”，不會(huì)在審判中因?yàn)榈胤降睦娑兴鶆?dòng)搖；中國的法官難免淪為“地方的法官”，也就難怪法院在審判這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)上不可避免地偏向助長“遠(yuǎn)洋捕撈”的地方政府了。

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四

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在日本，雖然能夠跨區(qū)域執(zhí)法，

但不會(huì)形成“遠(yuǎn)洋捕撈”

許多學(xué)者認(rèn)為，管轄過于寬泛是“遠(yuǎn)洋捕撈”發(fā)生的直接原因。但日本的實(shí)踐表明，如果不存在財(cái)政上的激勵(lì)，管轄制度本身并不會(huì)對“遠(yuǎn)洋捕撈”形成激勵(lì)。

圖：遠(yuǎn)洋捕撈 （圖源：百度百科）

總體而言，日本的管轄制度與中國相似，能夠跨區(qū)域執(zhí)法。在行政執(zhí)法領(lǐng)域，原則上地方政府的行政權(quán)僅限于區(qū)域內(nèi)，但在實(shí)踐中也并非完全沒有例外，如《地方自治法》第二百五十二條之二規(guī)定，對于跨區(qū)域事務(wù)，地方政府可通過協(xié)議進(jìn)行聯(lián)合管轄。在刑事領(lǐng)域，原則上都道府縣的警察各自在其管轄地域內(nèi)執(zhí)法，同時(shí)《警察法》第六十一條賦予了都道府縣警察為打擊犯罪和開展偵查工作在必要限度內(nèi)跨區(qū)域執(zhí)法的權(quán)力。筆者認(rèn)為，罰沒收入收歸中央以及法官去地方化的兩重因素已經(jīng)足以遏制“遠(yuǎn)洋捕撈”的形成，所以即使管轄能夠被擴(kuò)張化解釋，也不會(huì)被濫用。

在我國，管轄過于寬泛一直飽受詬病。從打擊違法犯罪的角度出發(fā)，我國刑事和行政領(lǐng)域都偏向管轄的多元原則，這為越界管轄提供了條件。公安機(jī)關(guān)與行政執(zhí)法機(jī)關(guān)通過在轄區(qū)內(nèi)尋找被害人獲得案件的管轄權(quán)，或者將民事案件上升為刑事案件以擴(kuò)大管轄，進(jìn)一步收繳涉案財(cái)物，形成了“遠(yuǎn)洋捕撈”的完整流程。

地方財(cái)政與罰沒收入的利益關(guān)聯(lián)、法官的地方化與管轄的多元化都是“遠(yuǎn)洋捕撈”的形成因素。然而，在這個(gè)“多因一果”的因果流程當(dāng)中，地方財(cái)政與罰沒收入的利益關(guān)聯(lián)是關(guān)鍵原因，法官的去地方化和管轄的固定原則能夠成為阻礙因素。若關(guān)鍵原因已經(jīng)形成，又不存在任何阻礙因素，也就難怪“遠(yuǎn)洋捕撈”為何屢禁不止了。

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五

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結(jié)語

一定程度上借鑒日本，斬?cái)嗟胤截?cái)政與執(zhí)法的聯(lián)系是遏制“遠(yuǎn)洋捕撈”的可行之策。同時(shí)需要注意，“橘生淮南則為橘”，在看到日本制度運(yùn)行良好的一面時(shí)也要看到其根植于日本的社會(huì)、法律乃至文化體制，不能全盤照搬。

首先，日本的罰金體系與我國不同，可以借鑒其匯入國庫或設(shè)立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付金（如交通領(lǐng)域）的思路，但不宜過度調(diào)整現(xiàn)有罰金分類體系，避免產(chǎn)生執(zhí)法混亂。其次，如大幅度將罰沒收入歸入中央財(cái)政，或許還需要在此之前進(jìn)行系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)評估，避免階段性財(cái)政收支失衡。最后，在借鑒日本法官的巡回制度時(shí)同樣需要意識到我國法官與日本法官的地位、待遇的不同。日本的法官地位高，待遇較為優(yōu)厚，但即便如此，巡回制度實(shí)際上也造成了一定青年人才的流失。是否需要借鑒，要基于我國國情在綜合權(quán)衡的基礎(chǔ)上進(jìn)行決定并進(jìn)行本土化的改良。

“他山之石，可以攻玉。”觀察日本的制度，或許能夠?yàn)槟壳啊斑h(yuǎn)洋捕撈”的解決提供一些參考。問日本為何沒有“遠(yuǎn)洋捕撈”，實(shí)際上正是在拷問我國的制度：中國為何會(huì)產(chǎn)生“遠(yuǎn)洋捕撈”？這一現(xiàn)象又能否通過制度進(jìn)行根治？期望這一系列問題會(huì)在實(shí)踐當(dāng)中得到答案。