題記：2025年3月23日，北大國發院“承澤商學”第19期暨低空經濟論壇第1期活動在國發院承澤園舉辦，同時成立“中國低空經濟百人會”。活動由北大國發院與CIO時代聯合主辦。本文根據北大國發院副研究員梅亮的演講整理。

我的研究領域聚焦于科技創新、航空等領域的產業創新。我嘗試結合當前的科技環境，深入分析我國科技創新驅動產業創新所面臨的外部緊張態勢，希望能夠為聽眾提供一些有價值的知識增量。

中國科技創新的戰略規劃

自2012年黨的十八大提出“創新驅動發展戰略”，到2016年國務院印發落實《創新驅動發展戰略綱要》，整體層面落實“三步走”戰略，包括：2020年進入創新型國家行列、2030年躋身創新型國家前列、2050年建成世界科技創新強國，成為世界主要科學中心和創新高地。“科技創新”現已成為政策領域的熱詞，甚至可以說是政策研究最重要的“顯學”。

當前，圍繞科技創新的討論，核心在于“發展新質生產力與建設現代化產業體系”。從2024年的中央經濟工作會議到2025年的兩會，我們都能看到國家不斷強調“因地制宜發展新質生產力，加快建設現代化產業體系”的戰略重心。科技創新驅動產業創新，或者說科技創新與產業創新的融合，是當前國家政策語境中的重中之重。

當前中國科技創新的競爭力

宏觀層面，自創新驅動發展戰略提出以來，我國的全球創新競爭力顯著提升。以世界知識產權組織每年發布的全球創新指數（GII）為例，我國在2012年整體創新指數排名全球第34位，而經過10年左右的發展，到2024年已躍升至第11位。其中，“創新基礎設施”、“知識與技術產出”等維度指標方面，我國分別排名世界第5和第3，已躋身世界領先國家行列。

數據層面看，以“專利申請”這一關鍵指標作為創新競爭力的最直接反映，根據世界銀行公布的最新到2021年的數據，自2010年我國專利申請量超越日本，排名世界第一以后，我國專利申請量呈現指數型增長，規模指標遠超世界其他科技強國，這反映了我國在全球創新領域的競爭力。

此外，與世界主要科技強國（如：日本、德國、美國、英國、法國）相比，我國在“研發支出占GDP的比重”這一指標上，仍存在增長空間。

現階段，我們面臨的問題除了高質量發展的轉型以外（比如：需要轉向科技創新驅動產業創新、因地制宜發展新質生產力、以轉向高質量發展），還有一個重要的外部問題，也即：中美在科技層面的競爭。

據世界銀行的統計，2019年之前，中國“高技術出口占制造業出口的百分比”長期處于首位，這反映了我國高科技領域技術能力的國際競爭力。然而，隨著中美關系從科技合作轉向競爭，整個外部環境發生了變化。自2020年起，中國“高技術出口占制造業出口的百分比”指標呈現下降趨勢，而同期，英國、法國、美國、德國等均呈上升趨勢。這一變化可能是當前我們在科技創新戰略以及相關產業政策制定時，最關鍵的外部變量。

美國科技創新戰略的動態演變

近年來，美國對華科技的打壓和遏制已成為美國兩黨共識。從歷史角度看，美國自身科技創新戰略的演變，最重要的外部驅動力正是來源于大國間的科技競爭。早在1945年，二戰結束后，美國為了保持對歐洲的科技創新競爭優勢，提出了《無盡前沿報告》，包括成立自然科學基金會等，其核心主張便是政府開始介入并支持基礎研究，推進有組織的科研與創新。這一戰略轉型實際上是從當時美歐之間的科技競爭開始的。到1957年，前蘇聯成功發射世界第一顆人造地球衛星“斯普特尼克一號”，在美國創新史中稱之為“衛星時刻”，直接刺激并加速了美國科技創新戰略重構，包括：1958年成立了如DARPA（美國國防高級研究計劃局）、NASA（美國航空航天局）等機構，從政府干預支持創新轉向任務導向型的科技創新體系建立，形成所謂的“產學研軍政”體系。進入上世紀80年代，美國又與日本在半導體、汽車等產業領域展開競爭。因此，歷史看，美國科技創新戰略演變的核心驅動力，正是來源于大國之間的競爭。

當前，廣泛認同且不用回避的觀點是：中國已成為美國在全球科技創新與治理體系中的一個系統級競爭對手了。在此背景下，如何在大國競爭的格局中推進科技創新活動、因地制宜發展新質生產力，并面向未來科技前沿與創新高地搶占發展機遇，成為我們面臨的主要挑戰。

回顧上世紀末至本世紀初，中美在科技領域的關系起初以合作為主要導向。2000年前后，中美科技關系的討論多基于WTO框架，強調全球化為基礎的“后發優勢”，也即后發國家可通過技術、物資、人才、資金等的自由流動，少走彎路，站在發達國家發展經驗的基礎上，實現產業轉型升級。然而，在關鍵核心技術領域，后發優勢的底層邏輯似乎需要重新審視，因為一直以來，關鍵核心技術都是買不來要不來討不來的，這在比如大飛機、航空航天等領域表現得很明顯。因此，如何在關鍵技術領域進行科技合作，以及解決產業創新的相關問題，亟待探討。

近年來，中美在科技創新和關鍵產業上的互動關系及創新戰略發生了變化。特朗普第一次執政期間，美對華主要以“經貿戰”為主，但其首席貿易代表萊特希澤2018年3月講話中坦言，貿易戰所針對產品門類，實則對標《中國制造2025》所列的十大高科技產業領域。拜登政府延續了特朗普對華策略，圍繞中美科技領域的戰略定位，于2022年《國家安全戰略報告》提出了“決勝十年”主張，并以“小院高墻”為具體實施策略。該策略的核心在于，對基礎性和關鍵技術實施管制，在面向中國做技術貿易、技術出口時設置高墻，形成壁壘限制。盡管隨著這兩年兩國關系的動態調整，“小院高墻”的相關說法有所調整，但在關鍵性、基礎性、前沿性的主要技術領域，美國始終保持著遏制和封鎖的策略。

現在進入特朗普二期，大量媒體、智庫和政策研究領域關注的熱詞，如“美國利益優先”、“關稅壁壘”、“制造業回流”、“關鍵與新興技術管制”等，均反映了美國在全球科技和產業競爭中的新動向。

對美國下一步對華科技競爭態勢的研判

我嘗試從產業的角度解構中美之間的競爭態勢。事實上，從近年來中美科技由合作轉向競爭的態勢來看，最初的競爭轉向起于“貿易戰”，到拜登政府時期，競爭焦點轉向對“關鍵技術領域的管制”。通過觀察和調研，我認為“戰略性產業”可能會是下一步中美競爭博弈的關鍵點。這一研判對于今天論壇涉及的航空航天、低空經濟等相關產業的創新，提供了科技環境的思考。

回顧過去五年，特朗普第二任期之前，美國主要實施“小院高墻”策略，針對基礎性、關鍵的、前沿性、以及軍民兩用等重要技術領域，進行范圍限定和管控。例如，2022年《芯片與科學法案》就在芯片之外，關注了包括人工智能、高性能計算、半導體前沿計算、量子計算、前沿通信等在內的十個技術領域，這些被美國認定為中美競爭的關鍵技術領域，或者形象的“小院”。此外，白宮的科技政策辦公室每兩年發布一次《關鍵和新興技術清單》，以明確關鍵的、前沿的技術領域，作為科技創新戰略的重要靶點。

最新2024年2月發布的《關鍵和新興技術清單》，涉及先進計算、先進工程材料、以及太空技術與系統等18個關鍵和新興技術領域。值得注意的是，除去前述更多涉及的所謂“硬科技”技術，如2024年5月美國務院“北極星計劃”等，開始將未來的數字技術、數字經濟相關應用領域，納入到中美戰略博弈點。這反映了過去五年以“關鍵技術”為重要靶點，圍繞中美競爭所做的整個科技創新戰略定位。

但關鍵技術領域等基礎上，下一步潛在的風險點會在哪里？我認為圍繞關鍵技術的競爭可能會逐漸轉向面向戰略性產業的競爭。這一中美競爭為背景的科技創新外部環境，已經從“技術”本身擴展到了更廣泛的“產業”層面。

我嘗試尋找并分析了一些來源以作為佐證。其中，智庫的研究我認為是最重要的觀察之一。圍繞科技創新的競爭環境，智庫的主張與研判，往往發揮著重要的社會動員的作用。采集并分析美國頭部智庫所有涉及中美科技領域競爭話題的報告后觀察發現：2020年以后，智庫在涉及中美科技競爭議題的研究時，最初的研判主要圍繞以“小院高墻”為底層邏輯背后的關鍵技術領域競爭。例如，CSIS最早關于新能源汽車的電池技術的討論，哈佛貝爾弗科學與國際事務中心面向人工智能、芯片半導體、量子計算、先進能源等領域中美技術競爭態勢的研判，以及包括布魯金斯學會、蘭德公司、卡耐基和平基金會等機構關于關鍵與新興技術領域和前沿技術領域的競爭分析等。2022年以后，越來越多的中美科技創新競爭的相關報告，轉向更為系統的“戰略性產業”對比。比如：威爾遜中心、美國新安全中心等關注量子通信、量子計算相關產業，卡特中心關注先進通信、人工智能、半導體等產業，信息技術與創新基金會關注先進制造、量子科技、人工智能、生物科技、半導體、電動汽車、核能、機器人等產業，以及今年最新的美國特別競爭研究計劃關注自動機器人、人工智能、先進計算等10余個產業領域。

智庫之外，從一個學者的角度，我嘗試在學術與政策研究領域，尋找“戰略性產業”的概念根基。美國著名戰略管理學者、加州大學伯克利分校大衛?梯斯教授2019年就對“戰略性產業”做了明確的界定，其認為“戰略性產業”是以關鍵技術競爭力為基礎，其提供的社會效益遠超本身直接貢獻的經濟增值規模，對國家安全與經濟安全起基礎性支撐作用。戰略性產業有兩個核心特點：

首先，其關鍵技術本身具有前沿性并持續進步。這涉及產業中的底層技術、關鍵技術以及共性技術是否在不斷創新、持續迭代與演進。

其次，戰略性產業還需具備為同產業或關聯性產業提供創新基礎設施的能力。無論是芯片、人工智能、還是我們今天論壇涉及的航空產業，它們都承擔了為其他產業提供創新基礎設施的重要職責，從而在學術上符合戰略性產業的定義范圍。

在政策研究領域，關于戰略性產業也存在討論。美國信息技術與創新基金會主席羅伯特?阿特金森教授，在2022年ITIF的報告中提出了關于戰略性產業政策的文章。在引入戰略性產業及其政策的討論時，其舉例1992年，時任白宮經濟顧問委員會主席邁克爾·博斯金，回答關于“美國半導體產業是否需要產業政策設計”提問的歷史，當時波斯金調侃道：“薯片與芯片有何區別？”。這其實就反映大約30年前，美國的政策幕僚體系中的一種主導觀點，認為“芯片與薯片沒有任何區別”，言下之意在于：只要產業能夠發展并對GDP增長做出貢獻，就不需要政府介入、不需要設計產業政策或選擇性地支持某些產業發展。這種觀點體現了上世紀90年代，美國深層國家幕僚對于科技創新與產業創新戰略研判背后的底層邏輯。然而，30年后的2022年，阿特金森的政策主張已經發生根本性的變化。他認為：美國需要對產業進行區分，包括一般性產業、競爭性產業以及戰略性行業等。特別是在中美競爭情境下，美國需要對戰略性產業進行產業政策設計，加大“有為政府”作用，以在中美競爭中占據有利地位。

系統分析美國的遏制策略

基于當前的實際情況，在研判中美科技及產業競爭時，從關鍵技術到戰略性產業這一競爭焦點演變，可以提供分析框架。內向看，當我們大量討論新質生產力時，多圍繞“科技創新驅動產業創新”做討論。而如果換一個角度，從科技環境或者美對華科技遏制研判的角度，“關鍵技術到戰略性產業”這一框架可以提供系統研判思路。

該框架的底層邏輯在于：以戰略性產業背后的關鍵與新興技術屬性，作為戰略性產業遏制環境系統研判的基礎。一方面，當戰略性產業嵌入“成熟技術領域”，根據目前公開的信息，美國主要采取技術物項出口管制、供應鏈封鎖、產品高關稅的“組合拳”手段，其是以產業鏈為基礎的系統遏制策略。由于成熟技術領域的技術組件/模塊、技術架構、以及產業創新底層的技術創新軌跡清晰，所以美國更多采用從產業鏈源頭到供應鏈、再到終端產品關稅壁壘的全產業鏈打壓遏制策略。

另一方面，若戰略性產業的核心技術涉及“新興技術領域”，尤其是軍民兩用技術、前沿技術等，其技術發展軌跡、技術與應用場景組合涌現的創新均不明確、存在高度“烏卡”屬性，美國往往更多地采用基于“人-財-物”為基礎的“組合拳”打壓，包括：科技人員限制、高科技投資審查、以及技術物項管制等。當然，在特定領域，這種“人-財-物”組合拳策略也會與成熟技術領域的全產業鏈遏制相互配合。

舉例來看：首先，在成熟技術領域，也即戰略性產業的底層技術軌跡清晰，如傳統電子芯片和生物醫藥產業，我們能看到非常明確的、基于產業鏈的遏制手段。如傳統的電子芯片、邏輯芯片領域，由于先進制程芯片的技術演化軌跡非常清晰，遵循從14納米、10納米、7納米及以下的漸進式演化邏輯。相應地，美國主要沿著7納米、10納米、14納米等，施加對先進制程芯片制造技術物項的管制封鎖；與之對應的設備也類似，包括從極紫外光刻機到最前沿兩代深紫外光刻機的出口管制。這些措施均圍繞著技術物項的出口管制展開。

在供應鏈封鎖方面，由于全球10納米以下先進制程芯片制造主要由三星和臺積電兩家企業壟斷。同時，美國在設備與材料、日本在材料方面，均處于先進制程芯片領域的主導地位。因此，美國針對性地建立“芯片四方聯盟”，包括美、日、韓及中國臺灣，旨在形成對華10納米以下芯片制造供應鏈的封鎖。2023年，美國還設立了“美-日-荷”技術同盟，同樣是針對先進制程芯片的供應鏈合圍。

最后延伸至產品高關稅，芯片制造領域的高關稅壁壘針對終端產品，特別是那些為芯片提供基礎設施的領域，如下游產業的機器人和AI設備等，美國很早就發起了關稅打壓。因此，在傳統的邏輯芯片領域，我們可以看到基于產業鏈的整體打壓遏制。

類似的情況也發生在生物醫藥領域。物項管制表現為芬太尼類物質管控、推進《中國技術轉移限制法案》禁止出口生物產業核心技術；再到供應鏈，如《關于推進生物技術和生物制造創新以實現可持續、安全、有保障的美國生物經濟》、《生物安全法案》等重點圍繞減少對華生物醫藥供應鏈依賴；最后到產品高關稅壁壘，如特朗普一期便發起的對華生物醫藥產業多項產品加征關稅。這些都是在成熟技術領域為主導的戰略性產業，所采取的措施。

其次，如果我們關注的戰略性產業，其底層技術基礎涉及新興技術領域，如：人工智能、前沿芯片技術、量子技術、生物科技等，由于這些技術本身的創新軌跡非連續、產業化應用前景尚不明確，美國更多采用了基于“人流-財流-物流”為組合拳的限制措施。

在人員遏制方面，比如“中國行動計劃”對華裔科學家和戰略科學家等的“定點打擊”；2025年初，美眾議院還在加速推進一項禁止中國公民獲得美國學生簽證的法案，這實際上是對我國高質量戰略科學家和整個人才基礎的系統性遏制。

在投資遏制方面，2024年美國針對芯片、AI和量子三個領域落實實施了嚴格的反向投資審查。對于美國資金投資于中國這三個高科技產業領域實施資金流的管制，且這個范圍還擴展到中國大陸之外的中資控股公司。2025年1月特朗普上任后，第一時間對該行政令進行了更新，進一步擴展了審查的產業領域范圍，出臺《美國優先投資政策》。

出口管制方面，以實體清單為例，截至2024年6月份統計數據，總計710家中國實體被列入，超過450家為2018年及以后列入，產業分布涉及：計算機、通信和其他電子設備制造業（159家），軟件和信息技術服務業（131家），以及鐵路、船舶、航空航天和其他運輸設備制造業（70家）為產業領域受管制的前三位。

此外，新興技術為主導的戰略性產業在“人-財-物”組合拳打壓之外，還受到產業鏈遏制等進一步打擊，包括：持續擴充物項范圍與管制面的“一攬子”出口管制新規、限制數據流、全球芯片三級體系的供應鏈分級限制，以及數字終端產品的直接封禁等。

國家科技創新戰略的思考

最后，基于科技環境的研判，我針對當前討論科技創新驅動產業創新提供一些思考。美對華從關鍵技術到戰略性產業的遏制，其實難以達到實質效果，我國科技創新驅動產業創新的成效會實現。

一方面，不斷升級的遏制，事實上對于我國科技創新驅動產業創新、實現戰略性產業自主安全可控來說，是最好的、且持續的“外部動員”。創新本質上是反人性反理性的，能拿來主義的條件下絕大部分人不愿意做無人區的創新探索。另外“創新先驅”往往因為模仿者或跟隨者的互補性優勢與市場轉化效率，而承擔成為“創新先烈”的極大風險。正是因為我們在前沿領域、關鍵與基礎性領域受到遏制，才會最大程度動員自主創新的潛力、動力與能力。

另一方面，不斷升級的遏制，也是我國近年來科技創新驅動產業創新持續升級、不斷進步的最好反映。典型的，產品與技術層面：我們航空產業的大疆無人機、AI產業的Deepseek、以及核電產業的華龍一號等；產業層面，包括5G通信、高速鐵路、新能源汽車、風能等，已經實現從“跟跑”到“并跑”再到“領跑”的轉型。

不能打敗你的終將使你更強大！

面對不斷升級的遏制和挑戰，我們應當如何行動？在此，引用去年黨的二十屆三中全會決定中的話來闡述我的觀點，會議提出要“完善推動新一代信息技術、人工智能、航空航天、新能源、新材料、高端裝備、生物醫藥、量子科技等戰略性產業發展政策和治理體系，引導新興產業健康有序發展”。今天的“低空經濟論壇”，我們圍繞“戰略性產業發展政策與治理體系”的討論，本身就是一種踐行，在此與大家共勉，共同為航空產業及低空經濟的發展貢獻力量。

整理：何又夕 | 編輯：王賢青、 白堯