導(dǎo)讀

本文在梳理回顧上海控規(guī)編制成型、轉(zhuǎn)型、完善歷程基礎(chǔ)上，立足存量更新視角和國(guó)土空間規(guī)劃體系構(gòu)建背景下控規(guī)面臨的挑戰(zhàn)，提取形成理論基點(diǎn)。繼而通過(guò)案例分析分別探索了上海在應(yīng)對(duì)新建中心地區(qū)、風(fēng)貌更新地區(qū)和特色功能集聚區(qū)等不同功能導(dǎo)向和需求地區(qū)的控規(guī)編制方法創(chuàng)新。最后從新時(shí)期控規(guī)定位的認(rèn)知出發(fā)，提出在形成更多元融合的目標(biāo)體系下，應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思維模式，聚焦人活動(dòng)需求、強(qiáng)化場(chǎng)所特質(zhì)營(yíng)造，構(gòu)建多場(chǎng)景適用、多系統(tǒng)融合的規(guī)劃工具包，銜接后續(xù)實(shí)施，形成協(xié)商治理平臺(tái)等方面提出未來(lái)控規(guī)優(yōu)化的建議。

本文字?jǐn)?shù)：8365字

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作者

陳鵬 上海市城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院

邵蓓 上海市浦東新區(qū)規(guī)劃建筑設(shè)計(jì)有限公司

關(guān)鍵詞

重點(diǎn)地區(qū)、控詳轉(zhuǎn)型、多場(chǎng)景工具應(yīng)用、協(xié)同治理

1982年上海市虹橋開(kāi)發(fā)區(qū)為適應(yīng)外資建設(shè)需求，編制了土地出讓規(guī)劃并采用8項(xiàng)指標(biāo)對(duì)建設(shè)行為進(jìn)行規(guī)劃控制，成為了我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡(jiǎn)稱“控規(guī)”）的雛形。后在全國(guó)多個(gè)城市積累了控規(guī)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，我國(guó)逐步形成了較為完善的控規(guī)編制基本辦法。1991年住建部頒布《城市規(guī)劃編制辦法》，1992年住建部通過(guò)《城市國(guó)有土地出讓轉(zhuǎn)讓規(guī)劃管理辦法》，明確城市國(guó)有土地使用權(quán)出讓前應(yīng)編制控規(guī)，并在1995年的《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》中明確控規(guī)地位、內(nèi)容與編制要求。

傳統(tǒng)控規(guī)以指標(biāo)化管理的方式，重點(diǎn)解決經(jīng)濟(jì)平衡、空間秩序等問(wèn)題，有效應(yīng)對(duì)當(dāng)時(shí)土地有償使用的管理需求，為土地出讓提供依據(jù)，保障土地經(jīng)濟(jì)的繁榮。然而近年來(lái)伴隨我國(guó)城市從粗放發(fā)展逐步向“存量更新”的精細(xì)化發(fā)展轉(zhuǎn)型，控規(guī)所承擔(dān)的角色作用面臨調(diào)整。

2019年5月《中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》明確提出“詳細(xì)規(guī)劃是對(duì)具體地塊用途和開(kāi)發(fā)建設(shè)強(qiáng)度等做出的實(shí)施性安排，是開(kāi)展國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)活動(dòng)、實(shí)施國(guó)土空間用途管制、核發(fā)城鄉(xiāng)建設(shè)項(xiàng)目規(guī)劃許可、進(jìn)行各項(xiàng)建設(shè)等的法定依據(jù)”。

目前國(guó)內(nèi)針對(duì)國(guó)土空間規(guī)劃體系和城市更新視角下控規(guī)的研究主要聚焦在對(duì)新體系要求下控規(guī)編制邏輯和思路的梳理（莊少勤，趙廣英、李晨等）[1][2]，以具體項(xiàng)目為案例的編制方案介紹（焉宇成）[3]等，對(duì)雙重背景下控規(guī)編制的方法探索相對(duì)較少。本文旨在從存量更新視角和國(guó)土空間規(guī)劃體系要求下，分析控規(guī)面臨的新挑戰(zhàn)和問(wèn)題，并提取形成理論基點(diǎn)，通過(guò)上海各類型的案例實(shí)踐總結(jié)形成對(duì)未來(lái)控規(guī)優(yōu)化的一些思考與建議。

#1

新時(shí)期上海控規(guī)的理論模型構(gòu)建

1.1 控規(guī)的實(shí)踐歷程

上海作為我國(guó)最早引入控規(guī)的城市之一，控規(guī)編制發(fā)展歷程可以分為四個(gè)階段[4][5]：

一是項(xiàng)目管理依據(jù)階段：自1982年起開(kāi)始探索以控規(guī)作為土地出讓依據(jù)，借鑒區(qū)劃經(jīng)驗(yàn)形成圖則，結(jié)合《城市土地使用區(qū)劃管理法規(guī)》、《上海土地使用區(qū)劃管理法規(guī)》錨固城市土地分類及建筑用途分類標(biāo)準(zhǔn)。

二是控規(guī)單元引導(dǎo)階段：2003年修正后的《上海市城市規(guī)劃條例》首次將控制性單元規(guī)劃納入規(guī)劃法定體系，作為市總規(guī)落實(shí)的重要環(huán)節(jié)和規(guī)劃管理的重要依據(jù)。控規(guī)單元的形式改變了過(guò)去控規(guī)項(xiàng)目化的問(wèn)題，從單元整體及系統(tǒng)層面提出土地使用和空間控制的要求。

三是綜合體系錨固階段：2010年在第三次修正的《上海市城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》中明確了“總體規(guī)劃—分區(qū)規(guī)劃—單元規(guī)劃—詳細(xì)規(guī)劃”四個(gè)層次的規(guī)劃體系，逐步穩(wěn)固了以“普適圖則+附加圖則”為管控核心，覆蓋編制技術(shù)準(zhǔn)則、成果規(guī)范、管理流程的控規(guī)體系。

四是體系深化探索階段：2019年落實(shí)國(guó)家要求和實(shí)施“上海2035”為主線，確立了適應(yīng)超大城市治理特點(diǎn)，空間合一、時(shí)間銜接的由“總體規(guī)劃、單元規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃”三個(gè)層次構(gòu)成的空間規(guī)劃體系。近年來(lái)伴隨著社區(qū)治理的理念、《上海市城市更新條例》實(shí)施、主城區(qū)單元規(guī)劃的批復(fù)等一系列事件的驅(qū)動(dòng)下，上海也逐步從分解落實(shí)單元規(guī)劃要求、確保城市空間高品質(zhì)和高質(zhì)量建設(shè)、銜接實(shí)施建設(shè)等方面開(kāi)展控規(guī)編制工作的創(chuàng)新探索。

1.2 新時(shí)期控規(guī)編制的理論框架

1.2.1 控規(guī)的四大挑戰(zhàn)

能不能滿足新的目標(biāo)？控規(guī)編制目標(biāo)從最初指導(dǎo)項(xiàng)目土地出讓，到落實(shí)城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)，已轉(zhuǎn)變?yōu)闈M足人民對(duì)美好生活的向往，因此需要以更豐富多元目標(biāo)的體系來(lái)重新審視控規(guī)的定位和作用。

能不能適用豐富場(chǎng)景？國(guó)土空間體系下控規(guī)編制在空間上需要涵蓋城鄉(xiāng)，范圍更廣，也需要探索應(yīng)對(duì)更加復(fù)雜多樣的使用場(chǎng)景，實(shí)現(xiàn)“橫向到邊，縱向到底”的銜接作用。

工具方法是不是管用？目標(biāo)和應(yīng)用場(chǎng)景的變化對(duì)控規(guī)編制的工具方法體系帶來(lái)最大的挑戰(zhàn)，原有聚焦土地使用性質(zhì)、制定合理參數(shù)的項(xiàng)目化管理方法需要進(jìn)行創(chuàng)新和變革。

體系運(yùn)行是不是流暢？當(dāng)前控規(guī)仍舊存在著編制流程復(fù)雜，耗時(shí)較長(zhǎng)的問(wèn)題，結(jié)合從靜態(tài)向動(dòng)態(tài)轉(zhuǎn)化的趨勢(shì)，需要以深化行政審批制度改革要求視角，優(yōu)化控規(guī)體系運(yùn)行流程。

1.2.2 探索的理論基點(diǎn)

編制導(dǎo)向的變化。控規(guī)需要回歸規(guī)劃編制價(jià)值觀的本源，從引導(dǎo)土地價(jià)值的最大化向關(guān)注人的生產(chǎn)、生活，生態(tài)環(huán)境的品質(zhì)提升需求轉(zhuǎn)變，讓控規(guī)更好地服務(wù)于“人民城市”。

思維方式的轉(zhuǎn)變。從“項(xiàng)目導(dǎo)向”向“需求和問(wèn)題導(dǎo)向”轉(zhuǎn)變；從短期增長(zhǎng)主義發(fā)展模式向長(zhǎng)期更新經(jīng)營(yíng)模式轉(zhuǎn)變；從傳統(tǒng)規(guī)劃思維向治理思維轉(zhuǎn)變，強(qiáng)調(diào)各個(gè)利益主體包括在地居民的共商、共享、共治。

體系語(yǔ)境的融入。融入國(guó)土空間規(guī)劃體系的變革，針對(duì)目前全域覆蓋、系統(tǒng)多元的特征，銜接各類主體事權(quán)邊界，強(qiáng)化對(duì)上位規(guī)劃要求的傳導(dǎo)，加強(qiáng)控規(guī)編制中的系統(tǒng)思維，針對(duì)不同地區(qū)特點(diǎn)和訴求開(kāi)展城市設(shè)計(jì)、功能定位、服務(wù)設(shè)施、公共空間、雙碳生態(tài)、運(yùn)營(yíng)機(jī)制等專題思考，指導(dǎo)實(shí)施方案的高品質(zhì)建設(shè)，打造控規(guī)“總圖”。

更新訴求的響應(yīng)。需要響應(yīng)城市更新訴求，針對(duì)主體類型多樣、路徑多樣，涉及歷史保護(hù)、產(chǎn)權(quán)、利益分配等復(fù)雜條件，著重關(guān)注控規(guī)對(duì)空間權(quán)益、公共資源保障，強(qiáng)化更新活動(dòng)的推進(jìn)，形成實(shí)施性強(qiáng)的行動(dòng)計(jì)劃。（圖1）

圖1 控規(guī)優(yōu)化的理論模型構(gòu)想（作者自繪）

#2

新時(shí)期的編制實(shí)踐探索

2.1 新建公共活動(dòng)中心地區(qū)

2.1.1 公共活動(dòng)中心規(guī)劃的反思

公共中心是城市公共功能的核心承載區(qū)，是市民公共活動(dòng)的集中場(chǎng)所，也是城市的標(biāo)志性形象。早期的傳統(tǒng)公共中心規(guī)劃主要以商業(yè)、商務(wù)以及綠地等公共功能的用地布局為主，從實(shí)際已建成效果來(lái)看往往呈現(xiàn)“冷熱不均”，個(gè)別公共中心缺乏吸引力，主要源于：一是沒(méi)有提前考慮大客流導(dǎo)入，導(dǎo)致人群的活動(dòng)范圍大多數(shù)局限于軌交站點(diǎn)所在的單個(gè)街坊，而周邊街坊規(guī)劃的公共功能既無(wú)法對(duì)外展示也無(wú)法便捷到達(dá)，削弱公共活力的整體性和影響力。二是公共中心區(qū)域內(nèi)各街坊商業(yè)體的發(fā)展各自為政，精于建筑內(nèi)部空間的營(yíng)造，而疏于對(duì)街道、廣場(chǎng)等外部空間的統(tǒng)一打造。三是缺乏整體性的空間營(yíng)造，有些公共中心伴隨商業(yè)圈層的不斷擴(kuò)大，呈現(xiàn)建筑風(fēng)格不一，視覺(jué)整體形象雜亂的局面，區(qū)域意象品質(zhì)不佳。

伴隨新時(shí)代人群對(duì)于公共游憩品質(zhì)要求的不斷提升，對(duì)于公共中心空間建設(shè)的品質(zhì)要求也在不斷加強(qiáng)。

2.1.2 新楊思核心區(qū)規(guī)劃的難點(diǎn)

新楊思核心區(qū)是浦東新區(qū)總規(guī)明確的地區(qū)中心，也是浦東金色中環(huán)發(fā)展帶的重點(diǎn)地區(qū)，規(guī)劃范圍總面積61.45公頃。2020年底，新楊思整體研究范圍經(jīng)城市設(shè)計(jì)，基本確立了“綠鏈編織+超級(jí)街區(qū)”的空間格局（圖2），其中核心區(qū)定位為“浦東南中環(huán)經(jīng)濟(jì)帶上的微型中央活動(dòng)區(qū)”，形成“1個(gè)中央公園+2條綠廊延伸+公共功能環(huán)繞”的用地結(jié)構(gòu)（圖3）。這些主要用地功能、空間結(jié)構(gòu)已經(jīng)通過(guò)控規(guī)在普適圖則實(shí)現(xiàn)。

但應(yīng)對(duì)未來(lái)中心區(qū)和區(qū)域消費(fèi)新高地的定位，需要控規(guī)更好地引導(dǎo)地區(qū)空間形態(tài)與品質(zhì)營(yíng)造，其中首要問(wèn)題在于如何將偏于區(qū)域西側(cè)一隅的軌交站點(diǎn)大客流引入?yún)^(qū)域核心的中央公園。二是如何優(yōu)化客群的行動(dòng)流線，提升人活動(dòng)的舒適度。三是在塑造突出標(biāo)志意象的同時(shí)，需和周邊建成區(qū)的風(fēng)貌保持整體協(xié)調(diào)。

圖2 核心區(qū)城市設(shè)計(jì)平行方案效果圖

圖3 新楊思核心區(qū)用地布局圖（作者自繪）

2.1.3 新楊思核心區(qū)控規(guī)的創(chuàng)新應(yīng)對(duì)

規(guī)劃從“凸顯公共性、提升流通性、優(yōu)化標(biāo)志性”等多個(gè)視角出發(fā)，提取關(guān)鍵性要素形成附加圖則，配合普適圖則予以雙重管控，共同保障公共中心高品質(zhì)：

一是強(qiáng)化核心公共空間結(jié)構(gòu)。在確保軌交站點(diǎn)緊鄰地塊價(jià)值最大化、可開(kāi)發(fā)商業(yè)總規(guī)模不減少的基礎(chǔ)上，營(yíng)造“雙心聯(lián)動(dòng)、動(dòng)靜皆宜”的Park-TOD區(qū)域（公園-軌交站點(diǎn)）確保大客流來(lái)向順暢導(dǎo)入中央公園，并對(duì)規(guī)劃海陽(yáng)路北側(cè)界面活力重點(diǎn)控制。規(guī)劃要求加大建筑后退至不少于15米，既可確保街道人行尺度適宜、東西視覺(jué)廊道貫通，同時(shí)也可以形成以廣場(chǎng)為主的開(kāi)放空間，設(shè)置建筑前區(qū)，激發(fā)街道活力（圖4）。此外中央公園向其他方向均通過(guò)綠廊或退界的方式確保公共功能的延續(xù)性。

圖4 新楊思核心區(qū)ParK-TOD區(qū)域城市設(shè)計(jì)效果示意圖（作者自繪）

二是建立多層次立體化的慢行交通網(wǎng)絡(luò)。規(guī)劃于軌交站點(diǎn)周邊300米范圍內(nèi)構(gòu)建“全域滲透、全方位暢聯(lián)”的慢行之城，首先在地面層規(guī)劃建設(shè)“十字慢街”，劃定慢行優(yōu)先道路；其次在地上二層及以上規(guī)劃地塊間設(shè)置風(fēng)雨連廊或聯(lián)通平臺(tái)；三是在地下層引導(dǎo)各街坊與相鄰道路進(jìn)行一體化整體開(kāi)發(fā)。

三是凸顯挺拔大氣的標(biāo)志性形象。核心區(qū)規(guī)劃形成“內(nèi)低-外高”雙圈層的建筑群體界面形態(tài)，旨在“對(duì)外”形成山峰式的標(biāo)志向，同時(shí)“向內(nèi)”建筑高度漸次降低，減少公共文化建筑與外層塔樓對(duì)共享綠地的景觀遮擋。核心建筑高度通過(guò)多方案比選和可見(jiàn)性模擬分析后確定，并對(duì)周邊建筑外立面風(fēng)格提出引導(dǎo)，確保風(fēng)貌特色的整體統(tǒng)一（圖5）。

圖5新楊思核心區(qū)附加圖則（控制總圖則）（作者自繪）

2.2 歷史風(fēng)貌地區(qū)

上海作為全國(guó)第二批歷史文化名城，于2003年編制歷史文化風(fēng)貌區(qū)保護(hù)規(guī)劃，以圖則形式加強(qiáng)控制引導(dǎo)。隨著近年來(lái)市委提出從“拆改留”到“留改拆”的導(dǎo)向轉(zhuǎn)變，2019年修正后的《上海市歷史風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》明確“嚴(yán)格保護(hù)、整體保護(hù)、積極保護(hù)”的新理念，成片舊改工作加速推進(jìn)和城市更新全面實(shí)施，都對(duì)保護(hù)規(guī)劃如何響應(yīng)城市發(fā)展和人民訴求提出了全新的挑戰(zhàn)。

2.2.1 風(fēng)貌區(qū)規(guī)劃的反思

從目前上海風(fēng)貌存在著整體性不強(qiáng)、空間碎片化、風(fēng)貌意象感知弱、新舊風(fēng)貌部分不協(xié)調(diào)、部分高層建筑破壞風(fēng)貌、石庫(kù)門里弄以舊改為名被大量拆除等問(wèn)題，以新視角對(duì)原保護(hù)規(guī)劃進(jìn)行反思：

整體保護(hù)的理念沒(méi)有落實(shí)，編制中缺少總體城市設(shè)計(jì)等系統(tǒng)研究，雖然實(shí)現(xiàn)了對(duì)重要?dú)v史文化資源的嚴(yán)格保護(hù)，但是整體空間格局保護(hù)方法需要?jiǎng)?chuàng)新；

保護(hù)規(guī)劃關(guān)注于建筑單體和組群，對(duì)于石庫(kù)門里弄等特色肌理、整體文脈的傳承關(guān)注度不夠，需要規(guī)劃從價(jià)值觀、認(rèn)知體系方面創(chuàng)新應(yīng)對(duì)；

保護(hù)和發(fā)展的關(guān)系需要協(xié)調(diào)，保護(hù)規(guī)劃對(duì)更新、品質(zhì)提升、歷史建筑活化利用的引導(dǎo)內(nèi)容少，部分規(guī)劃指標(biāo)也存在不合理或缺位；

和具體更新項(xiàng)目實(shí)施存在著脫節(jié)，存在著更新訴求和保護(hù)要求的不匹配，缺乏行動(dòng)計(jì)劃統(tǒng)籌而項(xiàng)目各自為陣、功能雷同，對(duì)地區(qū)復(fù)興帶動(dòng)力度不夠，可持續(xù)生命力不強(qiáng)。（圖6）

圖6 原保護(hù)規(guī)劃圖則（作者自繪）

2.2.2 保護(hù)規(guī)劃的創(chuàng)新應(yīng)對(duì)

轉(zhuǎn)變思維模式，加強(qiáng)整體系統(tǒng)的思考，保護(hù)規(guī)劃法定邊界雖然確定為風(fēng)貌區(qū)或者街坊，但是需要從上海歷史發(fā)展脈絡(luò)、整體空間特質(zhì)傳承的視角開(kāi)展整研究。同時(shí)加強(qiáng)系統(tǒng)思考，以整體城市設(shè)計(jì)視角，分析保護(hù)和地區(qū)發(fā)展結(jié)構(gòu)、空間視線框架、服務(wù)設(shè)施、開(kāi)放空間等各系統(tǒng)的聯(lián)系，強(qiáng)調(diào)低層特色肌理連綿成片、高層適度集中布局，提出整體格局保護(hù)的控制要求，并在規(guī)劃中引入重要視點(diǎn)、視線等管控要素。（圖7）

圖7 保護(hù)規(guī)劃的轉(zhuǎn)變?cè)瓌t（作者自繪）

保護(hù)規(guī)劃也要打開(kāi)自身閉環(huán)的體系，融入國(guó)土空間規(guī)劃，結(jié)合地區(qū)單元規(guī)劃對(duì)涉及保護(hù)和發(fā)展、民生保障資源的整體平衡，重點(diǎn)聚焦保護(hù)視角下必須要整體平衡的公益性、公共性服務(wù)設(shè)施和綠化開(kāi)放空間，在滿足指標(biāo)要求和人群服務(wù)半徑需求下的整體平衡。

在具體管控形式上，也要強(qiáng)調(diào)風(fēng)貌圖則和附加圖則各司其職，充分利用附加圖則空間品質(zhì)管制的特點(diǎn)，加強(qiáng)地區(qū)城市設(shè)計(jì)理念落實(shí)，更成片保護(hù)傳承演繹肌理并促進(jìn)新舊風(fēng)貌協(xié)調(diào)。規(guī)劃已經(jīng)創(chuàng)新劃定肌理保護(hù)范圍，加強(qiáng)對(duì)特色歷史脈絡(luò)空間的保護(hù)，提升文化體驗(yàn)感知。肌理保護(hù)范圍也成為可以與風(fēng)貌地塊50%土地用于風(fēng)貌保護(hù)即可定向出讓的更新政策互動(dòng)的重要政策接口。（圖8、圖9）

圖8 保護(hù)規(guī)劃要素的優(yōu)化（作者自繪）

圖9 附加圖則的要素優(yōu)化（作者自繪）

銜接后續(xù)實(shí)施，利用《保護(hù)條例》新增的“需要保留的歷史建筑”統(tǒng)一過(guò)去復(fù)雜的分級(jí)概念，并設(shè)計(jì)了實(shí)施方案中細(xì)化甄別的流程，為后續(xù)更積極多樣的活化利用適度“松綁”。

最后強(qiáng)調(diào)保護(hù)規(guī)劃需要形成行動(dòng)計(jì)劃，銜接各區(qū)更新計(jì)劃、社區(qū)規(guī)劃的項(xiàng)目清單。

2.3 重要特色功能集聚區(qū)

2010年世博會(huì)是彰顯上海城市精神重要的城市事件。在《世博會(huì)地區(qū)結(jié)構(gòu)規(guī)劃》中為后續(xù)利用提出了“五區(qū)一帶”的整體空間結(jié)構(gòu)，其中位于浦西世博會(huì)最佳實(shí)踐區(qū)的西側(cè)地區(qū)當(dāng)時(shí)定位為“引領(lǐng)全市文化發(fā)展，國(guó)內(nèi)頂尖、世界一流的博覽文化集聚區(qū)，為提升未來(lái)全球競(jìng)爭(zhēng)力提供有力支撐”的文博區(qū)。隨著世博會(huì)后其他區(qū)域相繼啟動(dòng)建設(shè)，文博區(qū)成為了黃浦江沿線最后也是最重要的“大衣料子”。

縱觀世界著名的全球城市，都會(huì)選在城市大型開(kāi)放空間等具有標(biāo)識(shí)性的地區(qū)打造集中展現(xiàn)城市文化魅力、吸引力，各類型文化設(shè)施引領(lǐng)，公共文化活動(dòng)積聚的文化功能區(qū)，它們也是全球城市文化競(jìng)爭(zhēng)力的重要空間載體。

因此，在經(jīng)歷長(zhǎng)達(dá)10年關(guān)于發(fā)展定位、功能業(yè)態(tài)、空間形態(tài)、運(yùn)營(yíng)模式的研究后，上海于2021年底正式啟動(dòng)文博區(qū)的規(guī)劃編制工作。

2.3.1 文博區(qū)規(guī)劃的難點(diǎn)

首先文博區(qū)需要面對(duì)如何構(gòu)建文化引領(lǐng)，集聚度和差異化凸顯的業(yè)態(tài)組成和布局要求，并通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)予以落實(shí)。

其次作為黃浦江世界級(jí)濱水會(huì)客廳的重要組成，如何通過(guò)規(guī)劃引導(dǎo)在地區(qū)營(yíng)造意象標(biāo)志鮮明、宜人公共活動(dòng)體驗(yàn)的空間格局，提升文化活動(dòng)的濃度。

針對(duì)文博設(shè)施尤其是大、中型核心文化設(shè)施引入和建設(shè)的不確定性，通過(guò)規(guī)劃探索動(dòng)態(tài)、靜態(tài)管控的結(jié)合，確保在長(zhǎng)期建設(shè)中有序推進(jìn)地區(qū)功能、形態(tài)目標(biāo)的落實(shí)，并建立與空間供給匹配的長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)維護(hù)機(jī)制。

2.3.2 文博區(qū)的特色規(guī)劃策略

文化設(shè)施級(jí)配清晰，大文化功能引領(lǐng)復(fù)合的特色業(yè)態(tài)：縱觀國(guó)內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)，文博區(qū)需要建立大、中、小規(guī)模不同、特色主題各異的設(shè)施級(jí)配體系；在功能業(yè)態(tài)上強(qiáng)調(diào)大文化功能引領(lǐng)，實(shí)現(xiàn)“文博、文創(chuàng)、文娛”在平面和立體上的高度復(fù)合；引入共享性文化設(shè)施模塊，布置文化創(chuàng)意需要的創(chuàng)造、交流和體驗(yàn)空間，重點(diǎn)結(jié)合公共空間布局。（圖10）

圖10 文博區(qū)總平面圖（作者自繪）

形成三條平行岸線，承載多樣活動(dòng)的功能帶：濱江公共活動(dòng)功能帶以延續(xù)貫通要求，增加游憩、休閑、展示和運(yùn)動(dòng)等配套設(shè)施，集聚最活躍的公共活動(dòng)功能；第一界面形成文化功能集聚帶，核心文博設(shè)施布局引領(lǐng)，配套布置文化、商業(yè)、休閑等活動(dòng)功能；腹地形成布置文化產(chǎn)業(yè)衍生的商務(wù)、商業(yè)、居住等功能，強(qiáng)調(diào)功能的立體復(fù)合設(shè)置的綜合功能服務(wù)帶。（圖11）

圖11 文博區(qū)功能布局圖（作者自繪）

在空間上打造“北密南疏”，南側(cè)濱江地區(qū)公共開(kāi)發(fā)，營(yíng)造濱水公園中的文博設(shè)施群，北側(cè)布置緊湊混合、高密度、小尺度、公共開(kāi)放的文化活力街區(qū)。

形成“東西鏈接、南北滲透”的公共空間體系：打造沿江功能帶和垂江通道，街坊內(nèi)部形成一條東西向的公共活動(dòng)軸線，融合室內(nèi)、室外空間。在大、中型開(kāi)放空間周邊結(jié)合公共通道設(shè)置開(kāi)放空間節(jié)點(diǎn)，承載展陳等多樣公共活動(dòng)，打造特色的公共空間體系。

創(chuàng)新地區(qū)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)機(jī)制：學(xué)習(xí)西九龍文化集聚區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，在規(guī)劃中引入開(kāi)發(fā)單元理念，將部分文化設(shè)施和開(kāi)發(fā)經(jīng)營(yíng)地塊綁定，吸引有大型文化設(shè)施運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)的機(jī)構(gòu)開(kāi)展建設(shè)，強(qiáng)調(diào)同步規(guī)劃、出讓、設(shè)計(jì)、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)。

2.3.3 控規(guī)的創(chuàng)新應(yīng)對(duì)

文博區(qū)在規(guī)劃編制中強(qiáng)調(diào)充分運(yùn)用工具方法，不僅實(shí)現(xiàn)對(duì)濱江地區(qū)城市空間高品質(zhì)建設(shè)的引導(dǎo)，提供多樣豐富的公共活力，也需要應(yīng)對(duì)未來(lái)開(kāi)發(fā)建設(shè)的不確定性。因此文博區(qū)采用地區(qū)整體編制普適圖則，嚴(yán)格控制開(kāi)發(fā)容量、建筑高度和文化設(shè)施的底線面積，并采用備用地預(yù)留優(yōu)化可能。但是對(duì)實(shí)現(xiàn)地區(qū)文化集聚區(qū)特質(zhì)的結(jié)構(gòu)性要素，例如核心文化設(shè)施布局、開(kāi)放空間體系等要素作為增補(bǔ)要素進(jìn)行地區(qū)層面的整體管控，落實(shí)城市設(shè)計(jì)提出的空間構(gòu)架。

對(duì)近期有明確項(xiàng)目和開(kāi)發(fā)需求的項(xiàng)目（例如作為上海舊改綁定的資源平衡地塊），同步單獨(dú)以街坊或地塊為單位編制附加圖則，以高密度、小尺度、體驗(yàn)豐富的文化活力街區(qū)為目標(biāo)，對(duì)貼線率、重要活動(dòng)界面、標(biāo)志建筑、嵌入式文化設(shè)施、公共通道、地下空間等要素進(jìn)行嚴(yán)格控制。

在規(guī)劃編制中還會(huì)增加體現(xiàn)文博區(qū)特質(zhì)的要素包括嵌入型文化設(shè)施、共享文化設(shè)施模塊、公共活動(dòng)界面沿線文化商業(yè)業(yè)態(tài)布局、承載多樣文化活動(dòng)的開(kāi)放空間和灰空間界面、重要景觀界面等納入法定管理要求，保障地區(qū)文化活動(dòng)濃度和公共活動(dòng)體驗(yàn)的豐富性。

文博區(qū)的編制還引入長(zhǎng)期運(yùn)營(yíng)的思維方法，通過(guò)文化功能和經(jīng)營(yíng)功能不同導(dǎo)向的備用地應(yīng)對(duì)未來(lái)建設(shè)的變化和不同主體需求和空間組合的要求，確保以“預(yù)留肉和骨頭”提升市場(chǎng)參與的積極性。在圖則中通過(guò)特定條文也為地區(qū)不同發(fā)展時(shí)序情況下，公共通道端口、開(kāi)放空間開(kāi)放共享、地下空間聯(lián)通、

備用地不僅是文化設(shè)施也有經(jīng)營(yíng)設(shè)施，合理預(yù)留，為未來(lái)不同文化設(shè)施進(jìn)入提供組合可能。圖則中預(yù)留政策借口，要求公共通道、開(kāi)放空間、地下空間預(yù)留建設(shè)接口，確保在不斷動(dòng)態(tài)建設(shè)中可以延續(xù)規(guī)劃設(shè)計(jì)原則，實(shí)現(xiàn)文博區(qū)的定位目標(biāo)。（圖12）

圖12 文博區(qū)控規(guī)方法創(chuàng)新（作者自繪）

#3

編制方法的創(chuàng)新思考

3.1 在國(guó)土空間規(guī)劃體系下找準(zhǔn)職責(zé)定位

在國(guó)土空間規(guī)劃體系下，應(yīng)對(duì)城市發(fā)展和更新、人民生活品質(zhì)訴求，同時(shí)聚焦資源環(huán)境空間緊約束下的生產(chǎn)方生活方式、改善民生保障、市場(chǎng)配置資源的決定性作用等核心問(wèn)題，尋找新的坐標(biāo)定位。未來(lái)控規(guī)工作更應(yīng)以土地、空間等核心要素為基礎(chǔ)，結(jié)合城市設(shè)計(jì)、運(yùn)營(yíng)謀劃等研究，制定發(fā)展目標(biāo)、空間秩序規(guī)則、政策和行動(dòng)等內(nèi)容，開(kāi)展高質(zhì)量、定制化、匹配度高、體驗(yàn)度好的空間資源供給，是一個(gè)傳導(dǎo)上位要求、各方積極溝通、形成行動(dòng)計(jì)劃、銜接項(xiàng)目實(shí)施的綜合治理平臺(tái)。

3.2 提供適應(yīng)多場(chǎng)景應(yīng)用的工具包

控規(guī)需要為不同主體，應(yīng)對(duì)多場(chǎng)景應(yīng)用、多更新路徑提供“確保公益、把控品質(zhì)、促進(jìn)更新、銜接實(shí)施”的工具包。

全流程覆蓋的工具包：結(jié)合重點(diǎn)地區(qū)時(shí)間，認(rèn)為控規(guī)需加強(qiáng)前期針對(duì)地區(qū)功能定位、風(fēng)貌特色、生態(tài)環(huán)境、社會(huì)發(fā)展、運(yùn)維測(cè)算等要素的專項(xiàng)研究，并開(kāi)展場(chǎng)景模擬和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，明確規(guī)劃邊界條件；在規(guī)劃編制中可以普適圖則作為全域覆蓋的用途引導(dǎo)和空間基本規(guī)則，但對(duì)重點(diǎn)地區(qū)采用附加圖則落實(shí)城市設(shè)計(jì)意圖，加強(qiáng)品質(zhì)管控。在編制實(shí)施后，需通過(guò)融合城市體檢的監(jiān)測(cè)工具進(jìn)行評(píng)估，并完善糾偏的流程。例如上海目前推行的建筑驗(yàn)證、符合深化適用清單的簡(jiǎn)易程序調(diào)整。

應(yīng)對(duì)綜合目標(biāo)的系統(tǒng)性工具包：控規(guī)應(yīng)構(gòu)筑系統(tǒng)綜合性強(qiáng)，應(yīng)對(duì)多元目標(biāo)和反應(yīng)價(jià)值的工具包。工具包要涵蓋公益性和公共性的要素系統(tǒng)，著重區(qū)域協(xié)同發(fā)展相關(guān)且有必要銜接的系統(tǒng)性要素。例如跨范圍的道路、公共空間廊道等。工具包也需要探索提升人、空間互動(dòng)，優(yōu)化公共活動(dòng)體驗(yàn)和感受，增加例如界面、開(kāi)放空間、慢行通道等引導(dǎo)促進(jìn)空間品質(zhì)的系統(tǒng)要素。此外工具包的系統(tǒng)性也應(yīng)具有開(kāi)放度，可以引入數(shù)字孿生、雙碳、韌性可持續(xù)和經(jīng)濟(jì)復(fù)興等新技術(shù)相關(guān)的系統(tǒng)指標(biāo)。

圖面、指標(biāo)和政策結(jié)合的工具包：作為規(guī)劃工具的具象化表達(dá)，圖則是反應(yīng)價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展愿景最直觀的集成顯像化方法。在圖則中不僅要有體現(xiàn)相對(duì)傳統(tǒng)的土地利用和空間制度管理的圖面管控要素和指標(biāo)信息，更需要增加和地區(qū)發(fā)展目標(biāo)相應(yīng)的政策適用或管理?xiàng)l文，以及要素的使用方法和規(guī)則，凸顯規(guī)劃的公共政策屬性。

剛性和“彈性”兼顧的工具包：控規(guī)指標(biāo)的剛性和彈性兼容一直是研究重點(diǎn)，但新背景下對(duì)于工具包“彈性”內(nèi)涵有必要繼續(xù)拓展。“彈性”不僅是對(duì)兼容性的使用規(guī)則，更是對(duì)目前更新獎(jiǎng)勵(lì)的包容性，引導(dǎo)市場(chǎng)積極合理的參與，是政府管控和市場(chǎng)主體裁量度的博弈，是平衡激發(fā)更新活力和保障公共利益間重要的權(quán)衡籌碼。“彈性”體現(xiàn)動(dòng)態(tài)的思維模式，為后續(xù)實(shí)施方案預(yù)留深化、細(xì)化、優(yōu)化的接口。

3.3 構(gòu)建一個(gè)協(xié)同行動(dòng)、促進(jìn)實(shí)施的治理平臺(tái)

控規(guī)需要從傳統(tǒng)意義規(guī)劃變?yōu)榭臻g治理，積極探索和城市更新、社區(qū)規(guī)劃、文化規(guī)劃或其他相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃的融合，鼓勵(lì)政府、專家、居民、開(kāi)發(fā)主體協(xié)同參與。在轉(zhuǎn)化為控制引導(dǎo)要求同時(shí)，控規(guī)也可以發(fā)揮法定身份的作用，形成可監(jiān)督、操作和實(shí)施性強(qiáng)的行動(dòng)計(jì)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”。行動(dòng)計(jì)劃應(yīng)突出項(xiàng)目化管理的特點(diǎn)，可以分為功能業(yè)態(tài)、環(huán)境品質(zhì)、道路系統(tǒng)、支撐體系等多分系統(tǒng)計(jì)劃。計(jì)劃推進(jìn)可以建立考核要求并納入實(shí)施監(jiān)督平臺(tái)，并作為財(cái)政傾斜、空間獎(jiǎng)勵(lì)等政策分配時(shí)重要的參考依據(jù)。

#4

結(jié) 語(yǔ)

“城市發(fā)展是一個(gè)自然歷史過(guò)程，有其自身規(guī)律。”目前我國(guó)正在步入城鎮(zhèn)化較快發(fā)展的中后期，控規(guī)編制探索需要適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)、推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展，加快建設(shè)宜居、綠色、韌性、智慧、人文城市。需要從國(guó)土空間體系構(gòu)建層面更好地認(rèn)識(shí)控規(guī)的作用，加強(qiáng)聚焦人生活、生產(chǎn)需求，適應(yīng)于多場(chǎng)景的規(guī)劃方法探索，及時(shí)回應(yīng)群眾關(guān)切，為人民群眾創(chuàng)造高品質(zhì)的生活空間，滿足群眾對(duì)城市宜居生活的新期待，真正踐行“城市是人民的城市，人民城市為人民”的理念。

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*本文為2024中國(guó)城市規(guī)劃年會(huì)論文

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