羅志恒 晁云霞（羅志恒 系粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、中國首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家論壇理事）

自2008年以來，本輪積極財(cái)政政策實(shí)行了長達(dá)17年之久，積極財(cái)政政策的內(nèi)涵和特點(diǎn)也逐漸發(fā)生了變化，及時總結(jié)積極財(cái)政政策的效果、分析當(dāng)前財(cái)政政策存在的不足，并指出未來財(cái)政政策可能的轉(zhuǎn)型方向具有重要意義。我國積極的財(cái)政政策有力地促進(jìn)了穩(wěn)增長、惠民生和防風(fēng)險，發(fā)揮了財(cái)政作為國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱的作用。但積極財(cái)政政策仍存在一些不足，亟待轉(zhuǎn)型優(yōu)化以釋放更大的政策效力。

一、積極財(cái)政政策的實(shí)施效果

（一）有力地應(yīng)對了外生沖擊、促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定

本輪積極財(cái)政政策實(shí)施以來，成功應(yīng)對了2008年全球金融危機(jī)、2020年新冠疫情等外生沖擊，確保我國經(jīng)濟(jì)總體平穩(wěn)運(yùn)行。2008—2010年，以擴(kuò)大政府投資、實(shí)施結(jié)構(gòu)性減稅為主的積極財(cái)政政策在供需兩端發(fā)力，使我國經(jīng)濟(jì)保持在9.9%的平均增速，而同期的世界經(jīng)濟(jì)平均增速僅為1.7%。2020年以來，我國在全球經(jīng)濟(jì)變局、國內(nèi)經(jīng)濟(jì)新舊動能轉(zhuǎn)換、疫情沖擊等多重考驗(yàn)下，以大規(guī)模減稅降費(fèi)和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主的積極財(cái)政政策持續(xù)發(fā)力，對減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、改善居民預(yù)期、恢復(fù)微觀主體信心等發(fā)揮了重要作用。2020—2023年，我國經(jīng)濟(jì)平均增速為4.7%，仍遠(yuǎn)高于同期世界經(jīng)濟(jì)平均增速的2.3%。

（二）有效地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)長期高質(zhì)量發(fā)展?jié)摿?/p>

中國經(jīng)濟(jì)從高速增長轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段以來，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等公共投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的傳統(tǒng)模式面臨挑戰(zhàn)，財(cái)政政策向科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展等領(lǐng)域傾斜，顯著地激發(fā)了經(jīng)濟(jì)增長新動能，提升了經(jīng)濟(jì)長期高質(zhì)量發(fā)展的潛力。

（三）增強(qiáng)了對社會民生的兜底保障作用

近年來，我國財(cái)政支出結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)支持、社會保障等領(lǐng)域的政策力度不斷加大，從建設(shè)財(cái)政和吃飯財(cái)政逐步走向民生財(cái)政。根據(jù)財(cái)政部數(shù)據(jù)，2023年我國農(nóng)村最低生活保障水平比2017年提高了73.3%，城市低保平均標(biāo)準(zhǔn)提高了45.4%。2013—2023年期間，全國一般公共預(yù)算民生相關(guān)支出（按教育、社會保障和就業(yè)、衛(wèi)生健康、住房保障加總）規(guī)模平均增速為8.5%，明顯高于一般公共預(yù)算支出的7.0%；上述民生支出占一般公共預(yù)算的比重從2013年的35.1%上升至2023年40.7%。

（四）較好地防范了系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險

我國財(cái)政政策在保持積極有為、不斷提質(zhì)增效的同時，也愈加重視對財(cái)政風(fēng)險尤其是政府債務(wù)風(fēng)險的防范，守住不發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險的底線，為國家長治久安提供堅(jiān)實(shí)保障。隨著2024年末一攬子地方政府隱性債務(wù)置換政策的出臺，以及地方政府持續(xù)推動城投公司壓降融資成本和市場化轉(zhuǎn)型等，地方政府化債壓力和地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險將得到進(jìn)一步緩解。

二、積極財(cái)政政策需要進(jìn)一步解決的問題

（一）過于強(qiáng)調(diào)當(dāng)期財(cái)政平衡，可能影響中長期財(cái)政經(jīng)濟(jì)風(fēng)險

我國積極財(cái)政政策實(shí)施過程中，平衡財(cái)政理念影響較深。平衡財(cái)政泛指在一定的財(cái)政赤字規(guī)則下對財(cái)政收支進(jìn)行綜合平衡的財(cái)政政策理念，而功能財(cái)政更加強(qiáng)調(diào)為實(shí)現(xiàn)財(cái)政職能而確定財(cái)政政策，即根據(jù)國家宏觀調(diào)控需要和社會公共需求合理確定財(cái)政支出和財(cái)政赤字的財(cái)政政策理念。我國赤字率常年不超過3%（僅有少數(shù)特殊年份有所突破）是平衡財(cái)政理念的一種體現(xiàn)。

一方面，平衡財(cái)政下經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求的資金難以得到滿足，財(cái)政政策執(zhí)行層面逐漸形成了“控赤字、擴(kuò)專項(xiàng)債和隱性債務(wù)持續(xù)增加”的模式，加大了隱性政府債務(wù)風(fēng)險的防控化解難度。另一方面，經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展是財(cái)政可持續(xù)的前提。若在3%赤字率約束下的財(cái)政平衡并不足以有效地進(jìn)行逆周期調(diào)節(jié)從而使經(jīng)濟(jì)及時走出泥潭，不足以防范系統(tǒng)性風(fēng)險從而保障經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展安全，那么即使不突破3%赤字率也難以保證財(cái)政的可持續(xù)性。

（二）財(cái)政應(yīng)對中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性、有效性有待提高

第一，中長期財(cái)政運(yùn)行緊平衡形勢將持續(xù)，尤其是地方財(cái)政收支矛盾仍然存在。一方面，新舊動能轉(zhuǎn)換、房地產(chǎn)市場低迷、減稅降費(fèi)等導(dǎo)致財(cái)政收入增收困難，土地財(cái)政轉(zhuǎn)型緊迫性加大；另一方面，民生支出、付息支出等支出壓力不減，上級政府多目標(biāo)考核、民生提標(biāo)擴(kuò)圍等加劇了支出剛性。部分地方政府以投資拉動經(jīng)濟(jì)增長的發(fā)展思路沒有根本改變，從而進(jìn)一步推升債務(wù)風(fēng)險的隱患仍然存在。這種情況下，財(cái)政政策既要加力提效穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)發(fā)展，又要避免盲目擴(kuò)張、加劇政府債務(wù)風(fēng)險。

第二，財(cái)政政策對數(shù)字經(jīng)濟(jì)的適應(yīng)性仍有待提高。數(shù)字經(jīng)濟(jì)占比逐步提高并將在未來成為主導(dǎo)，是大勢所趨。平臺經(jīng)濟(jì)、零工經(jīng)濟(jì)等新業(yè)態(tài)、新模式、新稅源不斷涌現(xiàn)，靈活就業(yè)人員規(guī)模龐大，同時數(shù)字經(jīng)濟(jì)也帶來不少潛在風(fēng)險。例如，隨著人工智能、數(shù)字化替代的逐漸普及，可能會出現(xiàn)新的技術(shù)性失業(yè)；收入可能向少數(shù)科技巨頭企業(yè)的所有者集中，傳統(tǒng)行業(yè)從業(yè)人員收入下降等。目前，我國稅收政策對新業(yè)態(tài)的適應(yīng)性仍顯不足，造成部分稅收流失和社會不公；同時，財(cái)政支出政策對數(shù)字經(jīng)濟(jì)發(fā)展可能帶來的失業(yè)、收入分配惡化等風(fēng)險的應(yīng)對仍有待加強(qiáng)。

第三，財(cái)政政策應(yīng)對人口老齡化挑戰(zhàn)的系統(tǒng)性有待加強(qiáng)。隨著嬰兒潮一代陸續(xù)退出勞動力市場，同時受生育觀念變化、醫(yī)療衛(wèi)生條件飛速改善等因素的影響，我國人口老齡化速度快于大多數(shù)發(fā)達(dá)國家?！拔锤幌壤稀睂ξ覈?cái)政體系帶來三個方面的明顯沖擊。一是醫(yī)療、養(yǎng)老、社會保障等基本公共服務(wù)需求不斷增長，財(cái)政支出剛性不斷上升；二是養(yǎng)老保險體系的完善慢于人口老齡化，財(cái)政對社保基金補(bǔ)助規(guī)模連年攀升；三是勞動人口規(guī)模減少，消費(fèi)和投資活力減弱，將導(dǎo)致財(cái)源擴(kuò)張逐漸受限。

第四，財(cái)政政策應(yīng)對外部沖擊的能力還有待提升。隨著全球進(jìn)入“特朗普2.0時期”，全球貿(mào)易摩擦日益升級，全球產(chǎn)業(yè)鏈重塑、地緣政治沖突風(fēng)險上升。外部風(fēng)險上升，可能對我國經(jīng)濟(jì)帶來一定沖擊，財(cái)政政策需要內(nèi)外兼顧，以穩(wěn)定國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局。（詳見《財(cái)政如何應(yīng)對關(guān)稅戰(zhàn)？》）

（三）大規(guī)模減稅降費(fèi)政策的效果邊際遞減，宏觀稅負(fù)亟待穩(wěn)定

在連續(xù)減稅降費(fèi)十余年之后，我國減稅降費(fèi)的效果邊際遞減。收入端的減稅降費(fèi)政策對緩解企業(yè)和居民現(xiàn)金流壓力有一定效果，但在企業(yè)和居民信心不足的情況下，難以轉(zhuǎn)化為有效的投資和消費(fèi)，對經(jīng)濟(jì)的提振作用有限。

大規(guī)模減稅降費(fèi)帶來的直接后果是宏觀稅負(fù)持續(xù)下行，政府負(fù)債率上升。2024年，全國一般公共預(yù)算收入占GDP的比重已降至16.3%，較2013年下降了5.1個百分點(diǎn)，再繼續(xù)下降或不利于國家宏觀調(diào)控和國家財(cái)政安全。同時，在財(cái)政支出剛性程度上升、難以大幅削減的情況下，收入減少將導(dǎo)致政府債務(wù)增加，但分母端的經(jīng)濟(jì)總量增長有限，政府負(fù)債率將上升，這將壓縮我國財(cái)政空間，不利于財(cái)政可持續(xù)。

隨著數(shù)量型減稅降費(fèi)政策效應(yīng)的邊際遞減，收入端政策的結(jié)構(gòu)性問題逐步顯現(xiàn)。由于大規(guī)模、普惠性的減稅降費(fèi)政策較多，導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)的稅收政策精準(zhǔn)性不足。部分減稅降費(fèi)政策存在“一刀切”傾向，對不同規(guī)模、行業(yè)和生命周期階段的企業(yè)缺乏精細(xì)化分類支持。例如，初創(chuàng)型科技企業(yè)可能比成熟的高新技術(shù)企業(yè)更需要政策的支持。

（四）財(cái)政支出結(jié)構(gòu)有待進(jìn)一步優(yōu)化，重供給輕需求、重投資輕消費(fèi)、重企業(yè)輕居民的傾向依然存在

當(dāng)前直接作用于供給端、企業(yè)端的財(cái)政政策較多，包括給企業(yè)補(bǔ)貼、稅費(fèi)減免以及招商引資過程中各種優(yōu)待政策，但是作用于需求端和居民端的政策較少，容易導(dǎo)致供需失衡和需求不足。而在需求端內(nèi)部，財(cái)政支出側(cè)重于通過政府投資穩(wěn)增長，提振消費(fèi)的力度和效果還有待加強(qiáng)。目前，醫(yī)療、教育、養(yǎng)老、住房保障的覆蓋面和保障水平與居民期待仍有差距，還存在一定的制度障礙導(dǎo)致居民不敢消費(fèi)、不愿消費(fèi)和不能消費(fèi)，財(cái)政政策在提高消費(fèi)能力和消費(fèi)意愿、增加供給與需求匹配程度等方面仍有較大發(fā)力空間。

（五）財(cái)政政策在穩(wěn)定預(yù)期和強(qiáng)化預(yù)期管理方面的作用有待增強(qiáng)

預(yù)期對經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的作用愈發(fā)凸顯，中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出要加強(qiáng)預(yù)期管理。財(cái)政政策除了在傳統(tǒng)意義上擴(kuò)張需求和優(yōu)化供給上產(chǎn)生作用外，有必要更好地發(fā)揮其穩(wěn)定預(yù)期的作用。一方面，此輪積極財(cái)政政策已持續(xù)17年之久，市場難以從每年相似的政策表述中準(zhǔn)確理解和識別政策信號，“積極”二字難以傳遞出財(cái)政政策的擴(kuò)張屬性，改善預(yù)期、提振信心的作用有限。另一方面，隨著時間的延長，我國財(cái)政政策的“積極”的內(nèi)涵實(shí)際上已發(fā)生了改變，從最初的擴(kuò)張性政策轉(zhuǎn)向側(cè)重于主動作為和相機(jī)抉擇。財(cái)政緊平衡以及化債壓力之下，部分地區(qū)的財(cái)政政策表面上“積極”但實(shí)際上是緊縮的。這使得市場主體更加難以識別真正的財(cái)政政策取向，最終影響積極財(cái)政政策的執(zhí)行效果。

三、積極財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的五個方向

（一）財(cái)政政策理念由平衡財(cái)政轉(zhuǎn)向功能財(cái)政，赤字率根據(jù)需要突破3%

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基本面有望保持穩(wěn)中向好，超大規(guī)模市場、經(jīng)濟(jì)韌性強(qiáng)等有利條件將進(jìn)一步釋放，但人口規(guī)模減少、城鎮(zhèn)化放緩、全球貿(mào)易摩擦升級等內(nèi)外部因素將掣肘經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2024年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議將“大力提振消費(fèi)、提高投資效益，全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求”列于九項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)之首。財(cái)政政策的當(dāng)務(wù)之急仍是維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，尤其是通過拉動國內(nèi)需求實(shí)現(xiàn)供需再平衡。

在經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政增收困難的情況下，積極財(cái)政政策要想保持一定力度，就需要通過更多地舉債來融資，這需要打破既有的財(cái)政理念，由平衡財(cái)政向功能財(cái)政轉(zhuǎn)變，在必要時打破3%赤字率的約束。財(cái)政政策的基本功能之一是發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用以維護(hù)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定，有效的財(cái)政政策不應(yīng)該受到3%的赤字率約束。一方面，突破3%的赤字率不是要放棄財(cái)政紀(jì)律，財(cái)政紀(jì)律約束的主要力量在于完善的財(cái)政管理制度、規(guī)范的法律程序和嚴(yán)格的問責(zé)制度。歐美發(fā)達(dá)國家在應(yīng)對國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)波動時都曾多次突破這一界限。美國聯(lián)邦政府在疫情期間（2020—2022財(cái)年）的赤字率平均高達(dá)10.9%。另一方面，短期內(nèi)提高赤字率，有助于更快推動經(jīng)濟(jì)回升，避免拖累中長期經(jīng)濟(jì)增長，從而實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。將發(fā)展置于更為核心的位置，是實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)性的關(guān)鍵。

（二）財(cái)政政策目標(biāo)在實(shí)現(xiàn)短期經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的同時，更加注重系統(tǒng)應(yīng)對中長期挑戰(zhàn)

站在更長期的角度，人口老齡化、數(shù)字經(jīng)濟(jì)、逆全球化等中長期挑戰(zhàn)要求財(cái)政政策要統(tǒng)籌短期發(fā)展與中長期風(fēng)險，財(cái)政政策目標(biāo)在熨平經(jīng)濟(jì)波動的同時更加注重系統(tǒng)性防范中長期風(fēng)險。

第一，提高債務(wù)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效能，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險。債務(wù)規(guī)模并不是風(fēng)險累積的關(guān)鍵，債務(wù)是否被合理、有效地運(yùn)用才是問題的根本。換言之，若快速增加的債務(wù)沒有被運(yùn)用于能夠激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長潛力、有利于中長期社會發(fā)展的領(lǐng)域，那么債務(wù)風(fēng)險爆發(fā)只是時間問題。如果增加的債務(wù)形成了優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，提高了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率，這就是好的債務(wù)。一是要將融資方式與投資需求相匹配，選擇合適的融資方式，形成國債、地方一般債和地方專項(xiàng)債各司其職的債務(wù)格局，適當(dāng)提高國債占比有利于緩釋地方債務(wù)風(fēng)險并加強(qiáng)中央宏觀調(diào)控能力；二是要尊重政府投資邊際收益率遞減客觀規(guī)律，逐步減少對專項(xiàng)債的過度依賴，促進(jìn)債務(wù)期限結(jié)構(gòu)與投資收益周期相匹配；三是要合理分配債務(wù)額度，強(qiáng)化項(xiàng)目績效管理，動態(tài)優(yōu)化專項(xiàng)債投向領(lǐng)域，提升債務(wù)資金使用效率。

第二，實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃，加強(qiáng)財(cái)政中長期可持續(xù)性評估與監(jiān)測。目前的預(yù)算制定過程以年度預(yù)算為主，較少涉及中長期財(cái)政收支預(yù)測及債務(wù)可持續(xù)性評估，這導(dǎo)致相關(guān)部門難以準(zhǔn)確把握和監(jiān)控財(cái)政政策實(shí)施后的財(cái)務(wù)后果。不少國家的實(shí)踐表明，基于中長期財(cái)政規(guī)劃和債務(wù)可持續(xù)性評估的財(cái)政政策實(shí)踐，有利于增強(qiáng)財(cái)政紀(jì)律、加強(qiáng)問責(zé)、優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)和降低政府債務(wù)風(fēng)險。此外，實(shí)施中長期財(cái)政規(guī)劃和債務(wù)評估還有利于跨周期預(yù)算平衡、平滑代際債務(wù)負(fù)擔(dān)。實(shí)施中長期財(cái)政規(guī)劃需要完善配套的預(yù)算管理制度，例如實(shí)施資本預(yù)算和債務(wù)預(yù)算。

第三，積極應(yīng)對數(shù)字經(jīng)濟(jì)帶來的潛在風(fēng)險。當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)正處于發(fā)展階段轉(zhuǎn)變與數(shù)字經(jīng)濟(jì)替代工業(yè)經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，財(cái)政政策既要呵護(hù)和支持相關(guān)領(lǐng)域發(fā)展，也要需要提前謀劃、妥善應(yīng)對相關(guān)風(fēng)險。一是增強(qiáng)稅收體系對新業(yè)態(tài)的匹配程度，防止稅收流失和產(chǎn)生新的社會不公；二是加強(qiáng)社會保障體系建設(shè)，做好人工智能趨勢下技術(shù)性失業(yè)人群的民生保障托底工作；三是加大和優(yōu)化教育與培訓(xùn)投入，加快促進(jìn)勞動力技能轉(zhuǎn)型，以適應(yīng)數(shù)字經(jīng)濟(jì)需求，同時促進(jìn)人力資本積累；四是加強(qiáng)居民收入分配調(diào)節(jié)，彌合城鄉(xiāng)數(shù)字鴻溝，促進(jìn)區(qū)域、城鄉(xiāng)均衡發(fā)展。

第四，積極應(yīng)對人口老齡化趨勢。加強(qiáng)養(yǎng)老保險的全國統(tǒng)籌，合理設(shè)計(jì)城鄉(xiāng)居民和城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險繳費(fèi)與待遇享受機(jī)制，確定年度合理漲幅。完善基本養(yǎng)老服務(wù)體系，鼓勵家庭養(yǎng)老、社區(qū)養(yǎng)老、商業(yè)養(yǎng)老等多元化養(yǎng)老服務(wù)形式，加大對托底性養(yǎng)老服務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與運(yùn)營投入，加強(qiáng)對低收入老年群體的基本養(yǎng)老服務(wù)保障。

第五，防范外部風(fēng)險，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。財(cái)政政策要致力于構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局。一方面，增強(qiáng)自身經(jīng)濟(jì)韌性與供應(yīng)鏈安全。供給端，要加大對關(guān)鍵技術(shù)和產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持力度，加快突破卡脖子領(lǐng)域，合理運(yùn)用財(cái)政資金引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)鍵環(huán)節(jié)本土化，保障供應(yīng)鏈安全；需求端，要全方位擴(kuò)大國內(nèi)需求，減少對國外市場的依賴，增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)韌性。另一方面，對于可能的外來沖擊提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備。靈活運(yùn)用出口退稅、關(guān)稅政策對沖國際貿(mào)易摩擦影響；加強(qiáng)“一帶一路”等區(qū)域合作機(jī)制，拓展多元化市場，分散地緣政治風(fēng)險。

（三）由注重收入政策轉(zhuǎn)向以支出政策為主，推動收入政策從數(shù)量規(guī)模型轉(zhuǎn)向效率效果型

收入端減稅降費(fèi)政策依賴居民和企業(yè)增加消費(fèi)和投資，但預(yù)期不振的背景下減稅降費(fèi)增加的企業(yè)和居民現(xiàn)金流更多會沉淀在市場主體，而非增加消費(fèi)和投資，對經(jīng)濟(jì)增長的拉動作用有限。相對而言，在有效需求不足的情況下，財(cái)政支出政策更加直接和有效。一是政府消費(fèi)和投資是社會有效需求的一部分，直接增加總需求；二是部分財(cái)政支出可以轉(zhuǎn)化為企業(yè)和居民收入，刺激需求增加；三是財(cái)政支出具有乘數(shù)效應(yīng)，可以帶動更多的民間投資和消費(fèi)。因此，為進(jìn)一步激發(fā)有效需求、鞏固經(jīng)濟(jì)回升向好態(tài)勢，我國財(cái)政政策的優(yōu)化重點(diǎn)應(yīng)轉(zhuǎn)向以支出端政策為主、收入端政策為輔。

同時，考慮到當(dāng)前宏觀稅負(fù)已經(jīng)偏低，不可再大幅下降，應(yīng)實(shí)施有增有減的結(jié)構(gòu)性減稅降費(fèi)，加大收入端政策對國民經(jīng)濟(jì)關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)的支持力度。宏觀稅負(fù)穩(wěn)定是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)波動和各種外生沖擊、實(shí)施社會管理、落實(shí)各項(xiàng)國家重大戰(zhàn)略任務(wù)的財(cái)力基礎(chǔ)。未來不宜再出臺大規(guī)模減稅降費(fèi)政策，應(yīng)在落實(shí)好既有的減稅降費(fèi)政策和保持宏觀稅負(fù)基本穩(wěn)定的基礎(chǔ)上，進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整與優(yōu)化，更加追求政策的精準(zhǔn)性和效率效果，推動減稅降費(fèi)從數(shù)量規(guī)模型走向效率效果型。其一，應(yīng)清理不必要的稅收優(yōu)惠，提高關(guān)鍵領(lǐng)域和重要環(huán)節(jié)（例如科技創(chuàng)新、小微企業(yè)、鼓勵生育等）的稅收優(yōu)惠政策的精準(zhǔn)性；其二，選擇對普通居民影響不大、但有利于推動綠色發(fā)展、縮小貧富差距的稅種進(jìn)行稅負(fù)的結(jié)構(gòu)性調(diào)整；其三，根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r及時研究探索新稅源，例如研究探索數(shù)字資產(chǎn)稅、碳稅等。（詳見《關(guān)于近年來減稅降費(fèi)的反思與展望》）

（四）支出端政策要進(jìn)一步優(yōu)化結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向供給需求并重、企業(yè)家庭并重、投資消費(fèi)并重

支出政策要更多地從作用于供給和企業(yè)端，轉(zhuǎn)向需求和家庭端，給特定家庭群體發(fā)放補(bǔ)貼以及提高家庭部門的社會福利水平。支出政策要從投資為主轉(zhuǎn)向消費(fèi)與投資并重。黨的二十大報(bào)告明確提出“增強(qiáng)消費(fèi)對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性作用和投資對優(yōu)化供給結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵作用”。投資與消費(fèi)是并重的，兩者共同構(gòu)成經(jīng)濟(jì)循環(huán)的有機(jī)整體。一方面，優(yōu)化政府投資方向。未來政府投資要與人口流動掛鉤，滿足流動人口的生產(chǎn)、生活需求；與人口結(jié)構(gòu)掛鉤，加大高質(zhì)量養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施供給；與安全掛鉤，加大老舊小區(qū)、城市地下管網(wǎng)、防洪設(shè)施等的更新改造力度；與激發(fā)經(jīng)濟(jì)增長潛力掛鉤，更多支持信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等新型基建。另一方面，加力提振消費(fèi)。例如，強(qiáng)化民生領(lǐng)域投入，增加對特殊人群（青年失業(yè)群體、城鄉(xiāng)低收入群體、多子女家庭等）的補(bǔ)貼，加大養(yǎng)老、醫(yī)療財(cái)政投入，增加教育、保障性住房等支出。（詳見《羅志恒：財(cái)政如何提振消費(fèi)？》）

（五）更好地發(fā)揮財(cái)政穩(wěn)定預(yù)期的作用，改“積極財(cái)政政策”為“擴(kuò)張性財(cái)政政策”

從當(dāng)前宏經(jīng)濟(jì)形勢出發(fā)，建議將狹義赤字率（基于一般公共預(yù)算）提高到4.0%，以釋放穩(wěn)增長的強(qiáng)烈信號，從而穩(wěn)定預(yù)期、擴(kuò)大總需求并緩解地方財(cái)政壓力；同時，根據(jù)公共投資需要實(shí)事求是地確定專項(xiàng)債規(guī)模。

明確當(dāng)前財(cái)政政策“積極”的內(nèi)涵，必要時將“積極財(cái)政政策”的表達(dá)改為“擴(kuò)張性財(cái)政政策”，以傳遞更加明確的信號。我國整體政府債務(wù)負(fù)債率偏低，且當(dāng)前我國名義利率持續(xù)下行，政府舉債成本不斷下降，為實(shí)行擴(kuò)張性財(cái)政政策進(jìn)一步打開了空間。理論上，當(dāng)有效的財(cái)政政策能夠使經(jīng)濟(jì)增長保持在高于實(shí)際利率的合理區(qū)間，長期看不必過于擔(dān)心債務(wù)的可持續(xù)性問題，債務(wù)風(fēng)險也只有在經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)發(fā)展的前提下才能逐步化解。

當(dāng)前時代政策宣傳和信息傳遞更加準(zhǔn)確和高效，財(cái)政政策轉(zhuǎn)型的利大于弊。1998年提出積極財(cái)政政策而非采用擴(kuò)張性財(cái)政政策的提法，主要考慮到政策轉(zhuǎn)變的突然性（在這之前實(shí)行的是適度從緊的財(cái)政政策）和微觀主體的接受度，避免對經(jīng)濟(jì)造成過大沖擊，后在2008年應(yīng)對全球金融危機(jī)時沿用了這一提法。繼續(xù)采用“積極財(cái)政政策”的提法可以維持政策調(diào)控的靈活性，避免政策頻繁轉(zhuǎn)向，但也增加了政策理解成本。當(dāng)前市場主體對經(jīng)濟(jì)形勢和財(cái)政政策效果的認(rèn)知更加全面、客觀，鮮明地提出擴(kuò)張性財(cái)政政策非但不會引起較大的沖擊，反而可以傳遞更加鮮明的信號，有力提振市場主體信心。

需要指出的是，擴(kuò)張性財(cái)政政策的短期屬性更明顯，應(yīng)隨著經(jīng)濟(jì)形勢的變化及時調(diào)整或淡出。中長期財(cái)政政策應(yīng)根據(jù)宏觀調(diào)控和社會發(fā)展需要合理確定實(shí)際赤字率水平，逐步采用（基于全部財(cái)政收支的）全口徑赤字和赤字率。