2024年“十萬(wàn)億化債方案”出爐 資料圖

經(jīng)濟(jì)觀察報(bào) 記者 杜濤 “雄關(guān)漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”

這是鄭康（化名）2025年回看他若干年的化債經(jīng)歷后感嘆。鄭康是北方某縣債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組的成員之一。

這幾年，他周轉(zhuǎn)于金融機(jī)構(gòu)之間，曾在會(huì)議室里被討債人“拍桌子”，也在政府門(mén)口數(shù)次應(yīng)對(duì)過(guò)前來(lái)討債的個(gè)人投資人。數(shù)次流動(dòng)性危機(jī)，也都在鄭康們的騰挪周轉(zhuǎn)中度過(guò)。但代價(jià)是：債務(wù)規(guī)模越滾越大，利息越騰挪越高。

2024年“十萬(wàn)億化債方案”出爐前，中國(guó)也曾經(jīng)推動(dòng)過(guò)幾輪隱性債務(wù)化解，但由于規(guī)模有限，分配到鄭康所在縣區(qū)的額度也較小。

鄭康表示，自己過(guò)去若干年的經(jīng)歷，也是大部分非東部省份縣區(qū)化債同行們的普遍經(jīng)歷。

在鄭康看來(lái)，地方隱性債務(wù)始終存在的本質(zhì)原因不是地方政府的主觀意愿，而是一種結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配：地方的財(cái)源不足以支撐其負(fù)擔(dān)的支出責(zé)任，因此地方政府和融資平臺(tái)只能通過(guò)非標(biāo)債務(wù)融資，來(lái)履行責(zé)任；但非標(biāo)債務(wù)基本是短期借款，而地方政府投資的項(xiàng)目又多是公益或半公益的項(xiàng)目，投資時(shí)間長(zhǎng)、投資量大，存在“短債長(zhǎng)用”的情況。隱性債務(wù)也因此不斷累積。

第一次壓力高峰

2017年7月召開(kāi)的中央政治局會(huì)議提到，“要積極化解累積的地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，有效規(guī)范地方政府舉債融資，堅(jiān)決遏制隱性債務(wù)增量”。

從2017年開(kāi)始，多地地方政府開(kāi)始成立債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組。彼時(shí)，財(cái)政部網(wǎng)站公布的《各地區(qū)深入貫徹中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議精神 強(qiáng)化地方政府性債務(wù)管理》一文中提到“……很多地區(qū)黨政主要領(lǐng)導(dǎo)抓部署落實(shí)，建立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組等工作機(jī)制，制定應(yīng)急處置預(yù)案，著力加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)對(duì)能力”。

在上述提法出現(xiàn)兩年后，鄭康所在的縣也成立了化債小組，當(dāng)?shù)氐目h主要領(lǐng)導(dǎo)兼任該小組組長(zhǎng)，而鄭康則是化債小組的副組長(zhǎng)之一。

化債成為鄭康的主要工作內(nèi)容之一。

圖為地方債網(wǎng)絡(luò)圖

作為欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄭康所在的縣區(qū)在借債和化債的步調(diào)上都比東部市縣慢。2017年，中央加強(qiáng)地方債務(wù)監(jiān)管時(shí)，鄭康轄區(qū)內(nèi)很多平臺(tái)甚至都還沒(méi)有進(jìn)行過(guò)評(píng)級(jí)。

鄭康所在地區(qū)的隱性債務(wù)，主要是地方投融資平臺(tái)在發(fā)展過(guò)程中形成的非標(biāo)債務(wù)。當(dāng)時(shí)，當(dāng)?shù)卦诠不A(chǔ)設(shè)施方面投入較多。鄭康說(shuō)：“地方政府要發(fā)展，完成GDP考核，但自身資金不足，就只能通過(guò)平臺(tái)融資的方式去完成投資建設(shè)，帶動(dòng)發(fā)展，從而形成新的財(cái)力。”

非標(biāo)即非標(biāo)準(zhǔn)化債權(quán)，指未在銀行間市場(chǎng)及證券交易所市場(chǎng)交易的債權(quán)性資產(chǎn)，包括但不限于信貸資產(chǎn)、信托貸款、委托債權(quán)、承兌匯票、信用證、應(yīng)收賬款、各類(lèi)受（收）益權(quán)、帶回購(gòu)條款的股權(quán)性融資等。

2014年發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》，該文限制地方政府新增舉借政府性債務(wù)，但是地方政府又缺乏資金，只能繞道城投公司來(lái)繼續(xù)舉債。而2012年資管牌照的擴(kuò)容又為城投公司舉借非標(biāo)提供了多樣的資金來(lái)源。非標(biāo)的收益很高，普遍在10%以上，銀行等金融機(jī)構(gòu)有動(dòng)力借助非銀金融機(jī)構(gòu)的通道，發(fā)放非標(biāo)貸款，獲取超額收益。

自此，大部分縣區(qū)開(kāi)始通過(guò)非標(biāo)融資的方式，打開(kāi)了隱性債務(wù)的“口子”。

大部分縣區(qū)開(kāi)始通過(guò)非標(biāo)融資的方式，打開(kāi)了隱性債務(wù)的“口子”

2018年，中國(guó)人民銀行、中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)（現(xiàn)國(guó)家金融監(jiān)督管理總局）、中國(guó)證監(jiān)會(huì)、國(guó)家外匯管理局聯(lián)合出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)管理業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，這份被稱(chēng)為“資管新規(guī)”的文件對(duì)融資平臺(tái)的融資渠道作出了限制，導(dǎo)致地方融資平臺(tái)的融資成本不斷上升。

鄭康表示，資管新規(guī)出臺(tái)后，政策并未對(duì)之前所借的存量債務(wù)進(jìn)行平滑設(shè)計(jì)，這使得許多借款無(wú)法順利接續(xù)，不少地方財(cái)政壓力因此增大，這也是當(dāng)時(shí)融資平臺(tái)債務(wù)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的原因之一。

資管新規(guī)出臺(tái)后，鄭康所在地區(qū)的融資平臺(tái)遇到金融機(jī)構(gòu)擠兌，還款壓力陡增。

為了維持存續(xù)，該地區(qū)的融資平臺(tái)通過(guò)信托、租賃等方式進(jìn)行了接續(xù)，以解決存量債務(wù)問(wèn)題，但這又導(dǎo)致利息成本再次上升。然而，隨著債務(wù)監(jiān)管政策的不斷收緊，鄭康所在地區(qū)的財(cái)政收支和平臺(tái)還款支付壓力也越來(lái)越大。

最困難的時(shí)期

2020年，鄭康遭遇了困難時(shí)刻。

2020年11月10日，永煤控股旗下債券“20永煤SCP003”到期未能兌付，發(fā)生實(shí)質(zhì)性違約。

這一事件引發(fā)了市場(chǎng)的廣泛關(guān)注和強(qiáng)烈震動(dòng)，打破了國(guó)企剛兌的信仰，進(jìn)而使得“城投債”信仰動(dòng)搖，多個(gè)地方融資平臺(tái)遭遇“流動(dòng)性危機(jī)”。

當(dāng)時(shí)，鄭康所在縣的融資平臺(tái)因支付欠款遇到困難，觸發(fā)交叉違約條款，需要立刻償還金融機(jī)構(gòu)數(shù)十億元的借款。受此影響，當(dāng)時(shí)他們正在談判的幾十億元續(xù)貸款也沒(méi)了下文。

鄭康用“驚心動(dòng)魄”來(lái)形容當(dāng)時(shí)的情景，“縣里所有的領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，全部出動(dòng)，尋找一切資金償還債務(wù)”。

但是鄭康發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)氐呢?cái)政部門(mén)對(duì)此并不積極，這是因?yàn)榻桢X(qián)后還需財(cái)政部門(mén)統(tǒng)籌還款事項(xiàng)，而且借款中有相當(dāng)比例會(huì)形成新的隱性債務(wù)，借得越多，財(cái)政部門(mén)背負(fù)的責(zé)任就越多。當(dāng)時(shí)，已有多地財(cái)政部門(mén)負(fù)責(zé)人因違規(guī)舉債，面臨警告或記過(guò)的處分。

四處籌資后，鄭康所在縣勉強(qiáng)渡過(guò)了這次危機(jī)。但此時(shí)該地區(qū)面臨的融資環(huán)境已經(jīng)非常不友好，金融機(jī)構(gòu)幾乎不給當(dāng)?shù)厝谫Y平臺(tái)釋放新增融資額度。缺乏新增資金，也讓當(dāng)?shù)氐拇媪總鶆?wù)成本居高不下。

此后，新上任的主要領(lǐng)導(dǎo)主動(dòng)向上級(jí)黨委、政府溝通，上級(jí)審計(jì)對(duì)當(dāng)?shù)氐牡胤絺鶆?wù)進(jìn)行了摸底。鄭康又與多家專(zhuān)業(yè)化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)構(gòu)對(duì)接，但最終都沒(méi)有成功。

直到近年來(lái)，鄭康所在縣才拿出了一個(gè)新方案，主動(dòng)對(duì)接金融機(jī)構(gòu)：降息、打折。

降息打折本質(zhì)上是加總債務(wù)本息后，對(duì)部分本金和利息進(jìn)行減免，最終數(shù)額保證投資人不會(huì)虧損，還略有盈余。例如，原來(lái)購(gòu)買(mǎi)債券100元，利息是每年10元。在第五年的時(shí)候發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)，地方政府在統(tǒng)計(jì)時(shí)，會(huì)將前面五年已付出的利息也統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，在已支付50元利息的基礎(chǔ)上，再支付55元，以105元清償債務(wù)。

在與金融機(jī)構(gòu)的談判過(guò)程中，大部分金融機(jī)構(gòu)起初都無(wú)法接受打折兌付。對(duì)此，鄭康采取了各個(gè)擊破、由易到難的策略。他一天需要輾轉(zhuǎn)幾家金融機(jī)構(gòu)，逐一進(jìn)行溝通解釋。其談判策略是向金融機(jī)構(gòu)說(shuō)明當(dāng)前有多少存量資金，并強(qiáng)調(diào)如果金融機(jī)構(gòu)能早點(diǎn)接受方案，就能早點(diǎn)拿到錢(qián)，而且目前資金是不足以對(duì)所有金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行全額兌付的。

在那段時(shí)間里，鄭康幾乎把所有能談的金融機(jī)構(gòu)都談了，對(duì)那些實(shí)在談不攏的，都做了5年以上的展期，而且利息也都降低了。

甚至，后來(lái)當(dāng)?shù)卣€做了一個(gè)巧妙的設(shè)計(jì)，用四分之一的資金，回購(gòu)存量債券，將短期高息債務(wù)全部置換成了長(zhǎng)期低息債務(wù)。

化債心得

最忙的一天，鄭康24小時(shí)跑了三個(gè)省的多個(gè)城市。當(dāng)時(shí)，他趕到北方某城市時(shí)已是晚上，隨后便一直與金融機(jī)構(gòu)就當(dāng)?shù)卮媪總鶆?wù)的化解進(jìn)行談判。談完并修改好文件后，時(shí)間已到下半夜兩點(diǎn)多。他只睡到凌晨四點(diǎn)，便起床趕頭班飛機(jī)前往第二個(gè)城市繼續(xù)會(huì)見(jiàn)金融機(jī)構(gòu)。之后，他又乘坐高鐵趕到其他城市繼續(xù)會(huì)談。最后一站是南方的某省會(huì)城市，當(dāng)他抵達(dá)酒店辦理入住時(shí)，時(shí)間恰好是凌晨2點(diǎn)，正好過(guò)去了24小時(shí)。

鄭康這些年來(lái)的化債經(jīng)歷，是他以前想都想不到的。來(lái)要債的人會(huì)提出各種要求，在政府會(huì)議室里跟縣里領(lǐng)導(dǎo)拍桌子、摔杯子。不過(guò)，鄭康懷疑有些討債人并非真正的個(gè)人投資者，而是個(gè)別金融機(jī)構(gòu)雇傭討債公司的人。

鄭康認(rèn)為，地方政府與金融機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期博弈，使金融機(jī)構(gòu)接受各種還款條件，這對(duì)政府信用造成了一定損害。但過(guò)了若干年后，金融機(jī)構(gòu)人員換了一批，政府領(lǐng)導(dǎo)也換了人，可能又會(huì)開(kāi)始新一輪的博弈。“違約、打折兌付或其他方式，從價(jià)值觀角度看，不一定是正確的，但從務(wù)實(shí)的角度來(lái)說(shuō)，對(duì)地方政府而言，也未嘗不是一種選擇。”

與鄭康打交道的金融機(jī)構(gòu)追債人士已經(jīng)換了好幾輪人。后來(lái)他了解到，一些金融機(jī)構(gòu)人士因追債不力，也被免職了。

在化債過(guò)程中，鄭康獲得了許多外出交流學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)。他認(rèn)為，無(wú)論東部、西部或南部、北部，都曾經(jīng)歷過(guò)借債發(fā)展的階段，不過(guò)東部的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)比中西部要小，南方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)又比北方小。

隨著債務(wù)的不斷累積，運(yùn)作這臺(tái)龐大復(fù)雜的財(cái)政機(jī)器，對(duì)當(dāng)?shù)刂饕I(lǐng)導(dǎo)提出了更高要求。鄭康說(shuō)，當(dāng)前許多縣區(qū)債務(wù)壓力巨大，產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，就像一臺(tái)破舊的大卡車(chē)，需要非常專(zhuān)業(yè)的“司機(jī)”來(lái)保證駕駛安全。如果此時(shí)遇到一個(gè)只有C1（小客車(chē)）駕駛證的領(lǐng)導(dǎo)，上來(lái)就想讓這臺(tái)已經(jīng)破舊的卡車(chē)靠邊停，卻忽視了其慣性問(wèn)題，就很容易帶來(lái)麻煩。

杜濤 經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)部門(mén)主任 財(cái)稅與環(huán)保新聞部主任