城市與區(qū)域治理研究院 蘇志勇/文

資金問題是城市更新行動面臨的最大難題之一。在5月20日的國新辦發(fā)布會上，財政部、金融監(jiān)管總局、國家發(fā)改委對城市更新行動的資金支持進行了闡述。財政部提出，將繼續(xù)通過中央補助資金、中央預(yù)算內(nèi)投資、超長期特別國債、增發(fā)國債、稅費優(yōu)惠等多元渠道支持城市更新，擴大地方政府專項債投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，同時鼓勵政策性銀行以及社會資本、社區(qū)、居民等各方面積極參與。金融監(jiān)管總局提出，正在研究出臺專門的城市更新項目貸款管理辦法，通過項目清單管理，明確金融機構(gòu)貸款的條件和流程，引導(dǎo)金融機構(gòu)更好滿足項目的合理融資需求。國家發(fā)改委明確表示將于今年6月底前下達(dá)2025年城市更新專項中央預(yù)算內(nèi)投資計劃，并將積極推進投融資模式創(chuàng)新。

在推進城市更新行動過程中，中央層面給予了包括預(yù)算內(nèi)投資、專項債、政策性銀行借款、財政補助、稅費優(yōu)惠以及金融機構(gòu)信貸等多維度的資金支持。近日出臺的《關(guān)于持續(xù)推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）將健全多元化投融資方式作為重要保障機制。有了中央層面財政金融支持，結(jié)合近年來城市更新試點經(jīng)驗，未來將形成“政府引導(dǎo)、市場主導(dǎo)、社會參與”的多元化資金生態(tài)，為破解城市更新資金難題提供重要支撐。

城市更新資金面臨諸多難題

城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要手段，近年來得到了國家政策的大力支持。盡管政策層面不斷釋放積極信號，但是在資金方面仍然面臨諸多難題，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

一是項目前期資金缺口大，傳統(tǒng)融資渠道受限。城市更新項目通常具有前期投入高、回報周期長的特點。由于城市更新項目往往涉及大量拆遷、安置和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，前期資金需求巨大，傳統(tǒng)融資渠道難以滿足。

二是運營階段現(xiàn)金流不穩(wěn)定，難以覆蓋建設(shè)成本。城市更新項目在建設(shè)完成后，通常需要較長時間才能產(chǎn)生穩(wěn)定的現(xiàn)金流，在運營階段，租金收入、物業(yè)費等現(xiàn)金流來源往往不足以覆蓋前期建設(shè)成本和財務(wù)費用。

三是金融資本與城市更新項目存在天然錯配。城市更新項目普遍具有“長周期、低回報、高風(fēng)險”的特征，這與金融資本追求短期回報和風(fēng)險控制的要求存在天然錯配。

四是地方政府債務(wù)壓力大，專項債使用受限。地方政府在城市更新中承擔(dān)了重要角色，但近年來地方政府債務(wù)壓力不斷增大，限制了其在城市更新中的資金投放力度。從債務(wù)風(fēng)險控制角度看，地方政府在使用專項債時必須嚴(yán)格控制債務(wù)風(fēng)險。五是社會資本參與度不高，市場化融資模式尚未成熟。城市更新項目需要大量社會資本的參與，但目前社會資本對城市更新項目的興趣仍顯不足。雖然政策鼓勵發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）、資產(chǎn)證券化產(chǎn)品等，但這些金融工具的市場接受度仍有待提高。

六是政策執(zhí)行與市場環(huán)境存在不確定性。盡管政策層面不斷釋放城市更新的利好信號，但政策執(zhí)行效果和市場環(huán)境的變化仍存在不確定性。此外，房地產(chǎn)市場復(fù)蘇速度和城市更新項目的落地節(jié)奏也可能影響融資環(huán)境。城市更新相關(guān)政策的執(zhí)行需要一定時間，短期內(nèi)難以形成有效的資金支持。

七是金融機構(gòu)貸款條件與城市更新項目需求不匹配。城市更新項目涉及老舊小區(qū)改造、城中村更新、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，而金融機構(gòu)現(xiàn)有的貸款產(chǎn)品和管理制度往往未能完全匹配這些項目的需求。

八是項目清單管理尚未完全落地，融資精準(zhǔn)性有待提升。截至目前，清單管理尚未完全落地，金融機構(gòu)在貸款發(fā)放時仍需自行評估項目可行性，導(dǎo)致融資效率不高。此外，清單管理的實施還需要地方政府的配合，若地方政府在項目篩選和推薦過程中存在偏差，也可能影響融資效果。

九是政策性銀行支持有限，難以滿足大規(guī)模資金需求。城市更新項目需要大量的資金支持，而政策性銀行的信貸資源有限。而且政策性銀行的貸款條件較為嚴(yán)格，通常要求項目具有較高的社會效益和較低的財務(wù)風(fēng)險，這使得部分城市更新項目難以獲得其支持。

十是稅收優(yōu)惠政策難落實，影響項目盈利能力。城市更新項目通常涉及大量基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)設(shè)施，政策層面也出臺了相應(yīng)的稅收優(yōu)惠政策。但截至目前，稅收優(yōu)惠政策的落實仍存在一定的滯后性，導(dǎo)致部分城市更新項目的盈利能力受到影響，進而影響了其融資能力。

多部門聯(lián)動破解城市更新資金瓶頸

近年來，中央層面圍繞破解城市更新資金難題，財政部、金融監(jiān)管總局、國家發(fā)改委等部門出臺了一系列政策措施，通過預(yù)算內(nèi)投資、專項債、政策性銀行借款、財政補助、稅費優(yōu)惠以及金融機構(gòu)信貸等為城市更新提供全方位的資金支持。根據(jù)《意見》及相關(guān)政策導(dǎo)向，城市更新融資主要包含以下幾個渠道：

一是中央預(yù)算內(nèi)投資。財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，“十四五”以來，中央預(yù)算內(nèi)投資累計安排超過4700億元，主要用于支持城市燃?xì)狻⑴潘鹊叵鹿芫W(wǎng)改造，以及城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城中村改造等配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。下一步中央財政將設(shè)立城市更新專項，通過中央預(yù)算內(nèi)投資的方式，支持城市更新相關(guān)公益性基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)。2025年中央預(yù)算內(nèi)投資計劃將在6月底前下達(dá)，重點支持城市地下管網(wǎng)安全提升、老舊居住區(qū)宜居改造、城中村綜合改造、市政設(shè)施安全改造等基礎(chǔ)類工程。此外，還將擴圍支持城市危舊住房、老舊街區(qū)（廠區(qū)）轉(zhuǎn)型提質(zhì)等工程。

二是財政補貼和稅費優(yōu)惠。財政部透露，“十四五”以來，共安排中央補助資金約1594億元，支持城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造。2023年以來安排中央補助資金153億元，支持推進城中村改造。“十四五”期間安排中央補助資金約600億元，支持60個城市系統(tǒng)化全域推進海綿城市建設(shè)，帶動總投資1600億元。今年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布《關(guān)于開展2025年度中央財政支持實施城市更新行動的通知》，中央財政按區(qū)域?qū)嵤┏鞘懈滦袆拥某鞘薪o予定額補助，根據(jù)不同城市和區(qū)域從8億~12億元不等，補助范圍擴大至不超過20個城市，補助資金主要用于樣板項目建設(shè)和機制建設(shè)，例如城市地下管網(wǎng)更新改造、城市生活污水處理“廠網(wǎng)一體”、歷史文化街區(qū)和老舊小區(qū)更新改造等。在稅費優(yōu)惠方面，通過結(jié)構(gòu)性減稅降費政策，為城市更新項目提供稅費優(yōu)惠，以減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)，激發(fā)市場活力。

三是地方政府專項債券。近年來，隨著城市更新行動的持續(xù)推進，專項債的投向領(lǐng)域不斷擴展，涵蓋了市政基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)、老舊小區(qū)改造、保障性安居工程等多個方面。截至2024年底，全國已有12個省份發(fā)行專項債近1000億元用于各類城市更新改造。財政部相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，下一步將擴大地方政府專項債投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，加大對城市更新相關(guān)項目的支持。

四是政策性銀行專項借款。政策性銀行通過提供低成本、長期限的資金支持，為城市更新項目提供穩(wěn)定的資金來源。這種支持不僅體現(xiàn)在資金的直接投入上，還包括通過政策性金融工具的創(chuàng)新，為城市更新項目提供更加靈活的融資方式。目前國家開發(fā)銀行已積極對接15個城市更新示范城市，探索可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗?zāi)Ｊ健Ｎ磥恚咝糟y行可能會通過PSL等工具提供資金，用于擴圍基礎(chǔ)設(shè)施基金，用作項目資本金。這種政策性金融工具的使用，將有助于推動城市更新項目的投資規(guī)模提升，特別是在城中村改造、老舊小區(qū)改造和地下管網(wǎng)更新等領(lǐng)域。

五是金融機構(gòu)信貸支持。《意見》明確提出，鼓勵各類金融機構(gòu)在依法合規(guī)、風(fēng)險可控、商業(yè)可持續(xù)的前提下積極參與城市更新，強化信貸支持。金融監(jiān)管總局相關(guān)負(fù)責(zé)人透露，目前金融監(jiān)管總局正在制定專門的城市更新項目貸款管理辦法，明確貸款條件標(biāo)準(zhǔn)，提高金融服務(wù)的及時性和有效性。新辦法強調(diào)清單制管理，即由城市政府對項目進行初選，金融機構(gòu)對備選項目自主評審，形成城市更新貸款項目清單。通過清單制，金融機構(gòu)可以更清晰地識別優(yōu)質(zhì)項目，避免資金浪費和低效配置。

六是基礎(chǔ)設(shè)施不動產(chǎn)投資信托基金（REITs）。城市更新項目通常具有投資周期長、回報周期慢的特點，REITs作為一種長期資金工具，能夠為這類項目提供穩(wěn)定的資金來源。《意見》明確提出，要推動符合條件的城市更新項目發(fā)行基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金（REITs），并強調(diào)在風(fēng)險可控的前提下吸引社會資本參與。城市更新項目通過REITs的發(fā)行，不僅能夠獲得長期穩(wěn)定的資金支持，還能實現(xiàn)資產(chǎn)的證券化和市場化運作。政策層面的支持不斷加碼，推動了城市更新REITs的擴容和底層資產(chǎn)類型的多元化發(fā)展。同時，REITs的引入也促使城市更新項目更加注重專業(yè)化運營和可持續(xù)發(fā)展，形成了“投融管退”閉環(huán)。

創(chuàng)新投融資模式引入社會資本

城市更新項目通常具有投資大、周期長、回報慢等特點，僅僅依靠財政資金很難實現(xiàn)，因此需要建立完善的市場化投融資模式，撬動社會資本的積極參與。通過近年來各地城市更新實踐經(jīng)驗來看，社會資本參與城市更新大致分為PPP模式、基金投資模式、BOT模式和TOD模式等，并通過REITs等證券化產(chǎn)品，在城市更新行動中發(fā)揮著重要作用。

PPP模式是政府與社會資本合作的常見方式，適用于城市更新中具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的基礎(chǔ)設(shè)施項目。PPP項目通常包括建設(shè)、運營和移交三個階段，社會資本通過運營收益獲得回報，政府則通過特許經(jīng)營權(quán)等方式引導(dǎo)社會資本參與。其優(yōu)勢是政府與社會資本利益共享、風(fēng)險共擔(dān)，有助于緩解財政壓力，提高項目運營效率。例如重慶九龍坡老舊小區(qū)改造PPP項目，由九龍坡區(qū)住建委作為實施機構(gòu)，由項目公司負(fù)責(zé)九龍坡老舊小區(qū)改造項目的全過程投融資、設(shè)計、建設(shè)、運營、維護和移交等工作，主要運營收益來源包括老舊閑置辦公樓宇、老舊閑置商業(yè)樓、沿街鋪面出租收入、社區(qū)便民服務(wù)用房出租收入、停車收入、物業(yè)管理收入等，通過PPP模式成功破解了融資和治理的雙重難題。

基金投資模式是通過設(shè)立專項基金，吸引社會資本參與城市更新項目。基金可以是政府引導(dǎo)基金、產(chǎn)業(yè)基金、社會資本基金等，適用于城市更新中需要長期投資的項目，如產(chǎn)業(yè)園建設(shè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施改造等。其優(yōu)勢是基金投資可以提供長期穩(wěn)定的資金支持，降低社會資本短期資金壓力。Wind資料顯示，截至目前已有28個城市設(shè)立了城市更新基金，總資金規(guī)模達(dá)4550億元。

BOT模式是由社會資本投資建設(shè)并運營一定時間后，將項目移交給政府的模式。該模式適用于城市更新中需要建設(shè)并運營的基礎(chǔ)設(shè)施項目，其優(yōu)勢是社會資本通過運營獲得收益，政府則在項目運營結(jié)束后獲得資產(chǎn)。例如深圳大沖村城市更新項目，政府授權(quán)華潤集團作為開發(fā)主體，采用BOT模式運作，通過住宅銷售、商業(yè)租金及產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營實現(xiàn)盈利，政府通過土地出讓金分成回收部分成本，舊村改造為城市綜合體，年稅收貢獻超10億元。

除上述模式外，城市更新項目通過發(fā)行資產(chǎn)證券化產(chǎn)品或公司信用類債券，也是籌集社會資本的重要方式。2024年，各地積極探索通過資產(chǎn)證券化等方式，將城市更新項目中的應(yīng)收賬款、租賃收入等資產(chǎn)打包發(fā)行，從而實現(xiàn)資金的快速回籠和再投入。上海、江西等地已有多個城市更新項目通過發(fā)行公司信用類債券籌集資金。例如，“21滬地產(chǎn)01”發(fā)行總額30億元，其中15億元用于上海虹口區(qū)17街坊舊區(qū)改造項目，2.5億元用于虹口區(qū)多個街坊的舊區(qū)改造項目，其余資金用于補充公司流動資金；“22南城金創(chuàng)債01”發(fā)行5億元，其中3億元用于江西撫州市南城縣城市更新綜合改造一期工程，2億元用于補充營運資金。

從目前形勢看，城市更新項目的融資渠道正在從傳統(tǒng)的政府投資逐步轉(zhuǎn)向多元化、市場化的融資模式。中央預(yù)算內(nèi)投資、地方政府專項債、政策性銀行專項借款、金融機構(gòu)信貸支持、REITs、資產(chǎn)證券化、公司信用類債券等，構(gòu)成了城市更新融資的多層次體系。同時，通過完善土地政策、稅費減免、項目前期規(guī)劃和資金平衡機制，將有效破解城市更新面臨的融資難題。